préfet, ou par ordonnance du roi, selon que le revenu de la commune est inférieur ou supérieur à 100,000 fr. [39]. S'il y a nécessité d'une contribution extraordinaire pour subvenir à la dépense, elle sera établie par le conseil municipal, et rendue exécutoire par arrêté ou par ordonnance; et, en cas de refus du conseil municipal, elle sera établie par une ordonnance du roi, mais seulement dans les limites d'un maximum déterminé par la loi des finances, afin que le principe constitutionnel sur l'intervention législative en matière d'impôts ne soit pas violé. Si la voie de l'emprunt devient nécessaire dans la situation financière où se trouve la commune, l'emprunt doit être autorisé par une ordonnance du roi, quand la commune a un revenu de moins de 100,000 fr.'; mais il doit l'être par une loi, quan il s'agit d'une commune ayant un revenu supérieur néanmoins, en cas d'urgence et dans l'intervalle des sessions, une ordonnance du roi pourra encore autoriser l'emprunt jusqu'à concurrence du quart des revenus de la commune [41]. La loi de 1837 a introduit une innovation toute favorable aux créanciers: la vente des biens mobiliers et immobiliers de la commune, autres que ceux affectés à un usage public, pourra, sur la demande de tout créancier porteur de titres exécutoires, être autorisée par une ordonnance du roi: l'ordonnance déterminera les formes de la vente [46]. Le motif de cette innovation est que les communes ne peuvent être placées hors du droit commun, et qu'en déclarant obligatoires les dettes exigibles, la loi doit donner en même temps les moyens de les acquitter (1). VI. Transactions. La personne morale de la commune qui a des propriétés, qui figure dans des contrats et donations, qui peut avoir des procès, doit être autorisée à transiger sur les procès, nés ou à naître. Mais les transactions reposent sur des sacrifices; elles peuvent altérer le pa (1) Rapport de M. Vivien, p. 94 : « Les propositions que nous vous soumettons, « ajoutait le rapport, assurent que la vente n'aura lieu que dans des cas extrêmes, « à défaut de toute autre ressource, et qu'en même temps il sera procédé d'une « manière économique et rapide. » : trimoine des communes elles sont donc placées nécessairement sous la surveillance de l'administration. On suit, à cet égard, une règle analogue à celle sur l'acceptation des dons et legs si la transaction délibérée par le conseil municipal porte sur des objets immobiliers, quelle qu'en soit la valeur, ou sur des objets mobiliers supérieurs à 3,000 fr., elle doit être homologuée par ordonnance du roi, rendue en conseil d'État; pour les objets mobiliers inférieurs à cette valeur, elle doit être autorisée par arrêté du préfet, en conseil de préfecture [59]: ce qui modifie l'art. 2045 du Code civil qui exigeait, sans distinction l'autorisation du roi. La loi a fait une différence entre les contrats d'acquisition ou de vente d'immeubles, pour lesquels elle a donné une certaine latitude à l'autorisation préfectorale [46], et les transactions sur les objets immobiliers, dont l'autorisation ne peut jamais émaner que du conseil d'État et du roi. La différence tient à la nature de ces contrats : quand la commune aliène ou acquière, elle reçoit toujours un prix ou une chose, en échange de la valeur qu'elle cède; son intérêt est protégé par une évaluation préalable; quand la commune transige, elle peut faire des sacrifices; elle ne reçoit pas toujours un prix équivalent à ses concessions. L'incertitude du gain ou de la perte, les conséquences possibles d'un abandon de droits, ont déterminé le législateur à exiger l'intervention de la haute tutelle administrative, toutes les fois qu'il s'agirait d'objets immobiliers. (1). La loi de 1837 ne s'est point expliquée sur toutes les formalités essentielles à la validité de la transaction; mais l'intention du législateur a été de maintenir à cet égard les dispositions antérieures. L'arrêté consulaire du 21 frimaire (1) L'auteur du Traité de l'organisation et des attributions des corps municipaux (M. Bost, t. Ier, p. 210) nous paraît avoir commis une erreur grave en disant que l'art. 46 de la loi du 18 juillet, sur les aliénations ou acquisitions d'immeubles, doit être étendu aux transactions, quant au droit du préfet d'accorder l'autorisation pour les acquisitions de 3,000 fr. ou de 20,000 fr., alors que les communes ont 400,000 fr. de revenu ou plus. L'art. 59 est spécial pour les transactions, qui ont leur nature distincte en droit, et d'ailleurs la discussion des chambres ne peut laisser aucun doute. Voir Duvergier, t. XXXVII, p. 252. an XII exige que la délibération du conseil municipal soit précédée d'une consultation de trois jurisconsultes désignés par le préfet, et suivie de l'avis du conseil de préfecture; mais cette consultation n'est exigée que lorsque les procès nés ou à naître sont relatifs à des droits de propriété. L'homologation royale ou préfectorale, au surplus, ne constitue qu'un acte de tutelle; la validité intrinsèque de la transaction appartient à la juridiction des tribunaux, puisque tous les actes de la commune, comme personne morale ou propriétaire, rentrent dans le cercle ordinaire des actes de la vie civile. S II. DE LA COMMUNE CONSIDÉRÉE COMME SOCIÉTÉ. - La commune est une société qui est pourvue de tous les élémens de la vie sociale: 1° Elle a sa circonscription réelle et ses adjonctions possibles; 2o Elle a ses dépenses et ses ressources, autrement dit son budget; 3o Elle a ses pouvoirs et ses organes avec des attributions déterminées; 4° Elle a ses rapports extérieurs avec des sociétés de même nature; 5o Elle a sa responsabilité à l'intérieur et à l'extérieur. C'est de cet ensemble d'élémens et de rapports que se compose la vie sociale de la commune : là se placent dans leur mouvement réel les droits, les attributions, les obligations de la société communale. Ces élémens ne sont pas d'une nature arbitraire; ils sont imposés par la nature des choses, et, en les coordonnant, on réalise à l'extérieur la pensée que le législateur a cachée dans le sein de l'institution. I. Circonscription. - Adjonctions et distractions de communes. La circonscription des communes est mise, en gé néral, sous la protection du pouvoir législatif; la stabilité de l'unité communale ne pourrait recevoir d'atteinte que du législateur ou de la volonté de la commune elle-même, d'accord avec des communes voisines et sanctionnée le par roi. Trois cas spéciaux renferment toutes les possibilités : 1° La réunion ou la distraction d'une commune ou d'une partie de commune, peut-elle modifier la circonscription d'un département, d'un arrondissement, d'un canton? Il faut nécessairement une loi, parce qu'il y aurait un changement dans la circonscription politique ou la circonscription électorale relative à l'élection législative ou départementale, et que les modifications à l'exercice des droits électoraux sont complètement en dehors du droit de l'administration (1); 2o Les réunions et distractions sans influence sur la circonscription électorale, sont-elles repoussées par le refus positif d'une commune? La loi est encore nécessaire parce qu'il y a des intérêts de propriété et de droits communaux qui, comme tous les droits de propriété, sont placés sous la sauve-garde de la souveraineté, laquelle se manifeste par la loi; 3o Les réunions et distractions sans influence sur les circonscriptions électorales, sont-elles consenties par les communes intéressées? Alors les droits et les intérêts privés de la commune sont garantis par ce concours de volontés, et seulement il faut un acte de surveillance de l'autorité supérieure, une ordonnance du roi [1-4]. On ne doit pas toutefois confondre avec les changemens de circonscription, les délimitations qui n'ont eu pour objet qu'une simple rectification de territoire et un moyen de mieux constituer l'individualité communale, comme sont les rectifications qui s'opèrent à la suite des opérations du cadastre les opérations alors ne portent que sur quelques parcelles de terrain; l'individualité communale n'en est pas altérée; le fait reste naturellement dans les attributions de l'administration départementale (2). (1) La constitution du 3 septembre 1791, tit. 2, art. 8, portait que le pouvoir législatif fixe l'étendue de chaque commune. (2) « Le principe posé (par la commission) n'aura pas pour effet de modifier «<les formes actuellement suivies pour les délimitations de commune, qui n'ont pour objet qu'une simple rectification du territoire. Chaque jour, ces rectifica«tions ont lieu à la suite des opérations du cadastre; des limites fixes et natu Lorsque des adjonctions de communes ou de sections de communes s'effectuent régulièrement en vertu d'une loi ou d'une ordonnance royale, il y a nécessité de pourvoir aux intérêts et aux droits de propriété des communes ou sections qui vont être réunies à d'autres. La loi distingue entre les biens, dont les fruits étaient perçus en nature par la section, et les édifices et autres immeubles affectés à un usage public. Dans le premier cas, les habitans des communes ou sections réunies à d'autres communes conservent la jouissance exclusive de leurs biens; -dans le second cas, les biens deviennent la propriété de la commune à laquelle se fait la réunion ce transport peut être une cause d'indemnité en faveur de l'ancienne commune; mais la condition d'indemnité doit alors être exprimée dans la loi ou l'ordonnance de réunion, sauf la fixation ultérieure de l'indemnité. Il en est de même des autres conditions de la réunion; elles doivent être fixées ou exprimées par l'acte qui la prononcera [6]. II. BUDGET COMMUNAL ET COMPTABILITÉ. : 1o Budget. -Les dépenses sont obligatoires ou facultatives les dépenses obligatoires sont celles que l'art. 30 de la loi du 18 juillet impose aux communes, et généralement toutes les autres dépenses mises à la charge des communes par une disposition de la loi si elles ne sont pas votées par le conseil municipal, l'administration supérieure a le droit de les introduire dans le budget, par ordonnance du roi pour les communes de 100,000 fr. et au-dessus, et par arrêté du préfet, en conseil de préfecture, pour celles dont le revenu est inférieur [38-39]. L'administration a même le droit d'établir des contributions extraordinaires pour en assurer le paiement. Les dépenses facultatives dépendent entièrement de la volonté du conseil municipal; nul n'a le droit de les prescrire à sa place. «relles sont adoptées, ces opérations sont purement administratives, elles ne « blessent pas l'individualité communale; elles continueront à avoir lieu dans « les mêmes formes. » (Rapport de M. Vivien, 26 avril 1836, p. 38.) |