7° Sous le rapport universitaire, en 26 académies, dont la circonscription repose sur celle des cours royales (moins la cour royale d'Ajaccio);

8° Sous le rapport financier (c'est-à-dire pour les contributions directes, les contributions indirectes, l'enregistrement, la poste aux lettres) en recettes, directions, perceptions et bureaux dont l'assiette est déterminée par la division territoriale en départemens, arrondissemens

cantons et communes.

Sur ce territoire ainsi divisé pour l'exercice de l'action sociale se trouve répandue une population de 33,541,000 habitans (1). La statistique du royaume donne sur les divers centres et sur la répartition de la population générale les documens suivans:

Les 86 villes, chefs-lieux de départemens, ont 2,773,271 habitans

Les 435 villes de 3,000 habitans et au dessus renferment 2,906,842 habitans;

Les 36,666 communes rurales, de moins de 3,000 habitans, ont 26,889,108 habitans.

D'après ce résultat, la population des bourgs et des campagnes forme donc près des 5/6 de la population totale du royaume.

S III. HIERARCHIE ADMINISTRATIVE.

C'est au sein de ce territoire et des divisions politiques, judiciaires, électorales, administratives qui le partagent, c'est pour régir cette population des villes et des communes rurales, que le pouvoir se distribue sur tous les degrés de la hiérarchie administrative.

La hiérarchie part du roi et descend jusqu'aux derniers rangs de l'exécution. Le roi n'administre pas; il délégue le pouvoir administratif à des agens supérieurs; mais il conserve, sous la responsabilité ministérielle, la nomination aux fonctions publiques et le droit de révocation.

Les ministres forment le second degré de la hiérarchie : le conseil des ministres est le représentant de l'action (1) Ordonnance 15 mars 1837, état au 1er janvier.

exécutive dans son ensemble; chaque ministre en particulier représente la branche d'exécution qui lui est confiée. Comme il s'agit exclusivement du pouvoir exécutif une ordonnance royale peut étendre ou restreindre les attributions de chaque ministère. Les ministres exercent l'administration générale au siége du gouvernement, au centre de l'État.

Mais il faut que l'administration générale sorte de ce centre d'activité et se répande vers tous les points de la circonférence les préfets sont les représentans de l'administration générale dans les départemens : ils forment le troisième degré de la hiérarchie. Ils ne relèvent pas seulement du ministère de l'intérieur dans l'exercice de leurs attributions; ils sont les intermédiaires par lesquels l'action de tous les ministères peut se communiquer dans les départemens. Des agens spéciaux relèvent de chaque ministère pour les services administratifs; ils en reçoivent directement l'action pour la communiquer; le préfet seul est le représentant de l'administration générale de l'État. Du centre partiel de chaque préfecture, il faut aussi que l'action se propage dans le département, et arrive à la commune, à l'unité primitive de la société : entre les départemens et les communes se trouve, comme on l'a dit, une circonscription intermédiaire, l'arrondissement; entre les préfets et les maires il existe un agent intermédiaire, le sous-préfet. Sous l'empire, l'application de ce principe avait donné un sous-préfet, même à l'arrondissement du chef-lieu de préfecture. Aujourd'hui, l'arrondissement du chef-lieu est sous l'administration immédiate du préfet. - Le sous-préfet n'agit pas par lui-même ; il fait exécuter les instructions, les ordres, les arrêtés du préfet dans les communes de son arrondissement, en se mettant en communication directe avec les maires. Les sous-préfets ne sont donc pas administrateurs; ils sont des agens intermédiaires d'administration: il n'y a qu'un administrateur dans le département, c'est le préfet.

Le département, ramené à l'unité locale et primitive, se résout en communes : c'est donc dans la commune que

se trouve le quatrième et dernier échelon de la hiérarchie administrative. Les maires ont en effet deux qualités bien distinctes celle d'administrateurs municipaux, celle de fonctionnaires de l'État. Dans la première, ils représentent le pouvoir communal proprement dit; dans la seconde, ils représentent l'action générale de l'État : sous ce dernier rapport, ils relèvent du préfet, du ministre de l'intérieur, du roi, ils sont sous leur autorité (1).

Ainsi les quatre degrés de la hiérarchie administrative descendent du trône vers l'unité communale : le roi, les ministres, les préfets, les maires, voilà l'ordre hiérar chique. Le roi procure l'action, mais il ne l'exerce pas; les ministres l'exercent et la procurent; les préfets l'exercent et la procurent; les maires la reçoivent, l'exercent et ne la procurent pas; elle s'arrête en eux, elle se résout dans leur part d'attributions administratives.

L'action, dans l'administration actuelle de la France, repose sur l'unité; elle est, à tous les degrés, confiée à un seul fonctionnaire. Les directoires administratifs, créés par l'assemblée constituante, ont fait place au système de l'unité administrative du consulat, selon la loi du 28 pluviôse an VIII.— Mais à côté de l'action, pour la faciliter et l'éclairer, se trouve l'institution des conseils.

A chaque ministère est attaché un comité du conseil d'État, qui est chargé de préparer les instructions, les règlemens, les solutions de toutes les questions qui peuvent intéresser le service; c'est un comité consultatif du premier ordre. - A côté des préfets est placé le conseil de préfecture, lequel, dans ses attributions complexes, est chargé de donner son avis sur toutes les décisions, sur tous les arrêtés qui doivent être légalement pris par le préfet, en conseil de préfecture; ce conseil n'est pas alors un tribunal administratif, il n'est qu'un comité consultatif, dont l'avis peut n'être pas suivi. A côté des maires se trouvent le conseil des répartiteurs pour l'assiette des impôts, et le conseil municipal qui, en certains cas intéressant l'ordre public, peut éclairer l'action du maire.

(1) Voir ci-dessous, livre II, le chap. 2, De l'adm. municipale.

Agir, conseiller, voilà donc les deux premiers modes par lesquels se manifeste la puissance administrative si la fonction du pouvoir actif est exercée, aux divers degrés de la hiérarchie, par un seul fonctionnaire, la fonction du pouvoir consultatif est naturellement exercée par plusieurs. L'administration, sous l'influence des conseils légaux, agit soit par voie générale d'ordonnance et de règlement sur l'ensemble du royaume, soit par voie d'arrêté et d'action spéciale sur les divisions territoriales et les individus. Elle agit aussi par voie de décision et de jugement, en matière administrative contentieuse; et alors ce sont ou les fonctionnaires actifs qui deviennent juges en premier ressort, ou les conseils qui, institués comités consultatifs sous un rapport, deviennent, sous un autre, conseils de juridiction et tribunaux administratifs de premier et de deuxième degrés.

Mais si l'action administrative manifeste sous ces diverses formes le pouvoir exécutif de l'État, la société aussi a son action d'examen et de contrôle sur l'administration : l'intervention sociale et le droit d'examen sont représentés, à côté des ministres, par les chambres législatives; à côté des préfets et sous-préfets, par les conseils de département et d'arrondissement; à côté des maires, par les conseils municipaux l'action du pouvoir administratif et le contrôle social se présentent donc toujours sur deux lignes parallèles.

Ainsi la hiérarchie administrative comprend : 1° les degrés successifs de l'administration générale et locale; 2o les adjonctions, à chaque degré, de conseils consultatifs; 3° les adjonctions, à certains degrés, de juges et tribunaux administratifs; et, de plus, l'ordre constitutionnel et la hiérarchie administrative embrassent les institutions diverses par lesquelles la société est représentée dans son droit souverain d'examen et de contrôle général et local.

Le pouvoir administratif étant fondé dans sa hiérarchie et réglé dans ses divers modes d'action, de conseil, de jugement, de contrôle national, le législateur a dû lui assurer l'indépendance la plus entière: le pouvoir judiciaire,

par son impulsion propre, ou par l'effort des intérêts particuliers qui s'agitent en sa présence, pouvait se laisser facilement entraîner hors de ses limites : le souvenir de l'intervention des parlemens dans la sphère administrative était, au surplus, un avertissement légué par l'ancienne monarchie : aussi la loi du 16 août 1790 [art. 13] a-t-elle défendu aux tribunaux ordinaires de troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, et de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions (1).

L'indépendance réciproque des pouvoirs administratifs et judiciaires est aujourd'hui un principe fondamental de notre droit public et administratif.

Ces caractères généraux reconnus, nous pouvons aborber les trois grandes sections de notre plan : l'administration générale, l'administration locale, la justice administrative, considérées par rapport à la conservation et au but de la société.

(1) Voir aussi décr. 22 déc. 1789, sect. 3, art. 7 : « Elles (les administrations « de département et de district) ne pourront être troublées dans l'exercice de « leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire.