généraux qui relient et dominent toutes les parties de ce vaste ensemble. Or, cette conception du Droit administratif est destructive de toute idée scientifique.

Rien n'a plus contribué à paralyser ses développements et à lui nuire dans l'esprit public. Il demande, avec raison, à voir, à côté des textes, les principes qui les dominent, les animent, les relient, les sanctionnent et les fécondent.

Nous ne plaçons pas sur la même ligne, mais nous avons également écarté, en rendant compte du savant Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux de M. le président Laferrière, la proposition par lui faite de diviser le droit administratif en deux parties: l'organisation administrative et le contentieux administratif. Nous avons montré qu'entre le contentieux administratif et l'organisation, il y a la plus grande partie de la législation administrative, à laquelle cette division ne fait pas de place, ou ne lui en laisse qu'une insuffisante, en faisant d'elle l'accessoire des questions de compétence et de juridiction.

Dans laquelle de ces deux parties mettrait-on le domaine, la dette publique, les impôts, l'expropriation, la législation des cultes, le régime des établissements publics et les établissements d'utilité publique, etc.? Nous ne citons que des exemples. Ce n'est pas de l'organisation; et il n'est pas possible, sans tirer tout à lui, de faire rentrer ces sujets et bien d'autres dans le contentieux administratif. Il en est, du reste, qui n'engendrent que la compétence judiciaire.

1 Revue générale du Droit, de la Législation et de la Jurisprudence en France et à l'étranger, t. XI, 1837, pp. 460 à 472.

Nous croyons aussi qu'au point de vue de la méthode et de la clarté il importe, dans une étude sur l'ensemble de la science, de ne pas séparer l'examen des voies de recours des diverses parties de la législation administrative. Sans doute, il en est une dans laquelle doivent être groupés les principes fondamentaux du contentieux administratif. Les tribunaux administratifs, leur organisation et leurs attributions contentieuses et répressives, sont un chapitre du Droit administratif.

VI

il

Le plan de cet ouvrage est connu en raison même de la date lointaine de sa première édition. Tel il fut conçu y a près de quarante ans, tel ce plan est resté. Tel il a été dans les éditions successives de 1861, 1863, 1868, 1874, 1877, 1881, tel il demeure dans cette septième édition. Ces dates rappellent les changements accomplis dans le droit public de la France, pendant cette seconde moitié du XIXe siècle.

Le caractère propre d'une conception scientifique du Droit administratif, et d'une division de ce droit basée sur les principes, est de se prêter à tous les progrès de la législation et aux développements successifs d'un livre.

Les six volumes de la présente édition sont le même ouvrage qui a été successivement publié en un volume, en deux volumes, en trois volumes, puisqu'en 1886 un troisième tome fut ajouté aux deux volumes, de 900 pages chacun, de l'édition de 1881.

Après une Introduction principalement consacrée aux rapports qui existent entre le Droit constitutionnel et le Droit administratif, et au Droit constitutionnel considéré en lui-même, l'ouvrage reste divisé en trois parties ou titres. Cette division nous a toujours permis d'embrasser l'ensemble de la législation administrative, y compris la législation financière. L'usage a prévalu dans les programmes universitaires de distinguer l'une de l'autre. Nous estimons qu'il ne faut y voir qu'une application de la loi économique de division du travail, sans atteinte à cette incontestable vérité que la législation financière est une partie intégrante du Droit administratif.

Bien que cet ouvrage, malgré son titre de Cours, depuis longtemps, par ses développements, ait franchi la limite des hautes écoles elles-mêmes, nous avons cru devoir tenir compte des changements, d'ordre secondaire, dont nous venons de parler, et faire mention, dans le titre même de l'ouvrage, de cette partie essentielle du Droit administratif.

Un motif analogue nous a fait y mentionner les principes du Droit public français. Nous tenons à bien marquer qu'aucune création universitaire n'a pu, ni voulu, arracher au Droit administratif un de ses éléments primordiaux, ayant pour objet la mise en œuvre d'une grande partie des principes du Droit public de la France.

Le premier de nos trois titres traite des Autorités, des

Conseils et des Tribunaux administratifs, considérés au point de vue de leur organisation, de leurs attributions et de leurs formes de procéder. Il embrasse par conséquent l'ensemble des organes qui forment, à des titres divers, le vaste et puissant édifice administratif de la France. Ce titre fera la matière des deux premiers volumes. Le présent volume, formant le tome Ier, comprend, avec l'Introduction de Droit constitutionnel, l'organisation et les attributions des autorités administratives, du Président de la République jusqu'aux maires et adjoints, et des conseils administratifs, depuis le Conseil d'État, considéré comme grand conseil d'administration, jusqu'aux conseils municipaux de France et de l'étranger, et aux conseils des syndicats de communes.

Le tome second sera consacré aux Tribunaux administratifs, organisation et attributions répressives et contentieuses.

Ces deux premiers volumes formeront ainsi ce qui a toujours été la première partie de cet ouvrage.

Le second titre est consacré aux lois qui contiennent la mise en œuvre administrative des principes du Droit public français. C'est dans ce titre que nous traitons, entre autres, du principe de l'indépendance de l'autorité administrative et de sa séparation d'avec l'autorité judiciaire, ainsi que des deux institutions qui le complètent, les conflits et l'ancienne garantie administrative des agents du gouvernement. C'est aussi dans ce titre que se placent les principes de droit public qui servent de base à nos lois militaires et l'étude attentive de ces lois qui occupent une si grande place dans les légitimes préoccupations du pays. Là se trouvent aussi les principes qui président à l'organi

sation des cultes dans leurs rapports avec l'État, à la liberté des cultes, au droit de haute police de l'État sur leur exercice public, et la sanction administrative de ces principes par l'antique institution du recours pour abus.

place encore le principe de l'inviolabilité de la pro

priété, avec son cortège de restrictions commandées par l'intérêt social expropriation pour cause d'utilité publique, servitudes légales d'utilité publique, limitation du droit de propriété en matière de mines, marais, bois et forêts, etc.

Le tome III du présent ouvrage comprendra cette seconde partie du Droit administratif dans son ensemble.

Le titre troisième et dernier est consacré aux personnes civiles du Droit administratif. Il est le plus vaste, et fera l'objet des trois derniers tomes.

Le tome IV sera tout entier consacré à l'État, considéré comme propriétaire, débiteur et créancier, au point de vue de l'ensemble des actes de sa personnalité civile. Mais, ainsi que nous l'établirons, les deux caractères de l'État, puissance publique et personne civile, sont inséparables. C'est en tant que puissance publique qu'il est, non pas propriétaire, mais gardien et conservateur du domaine public. C'est au contraire son caractère de personne civile qui domine dans son droit de propriété et de gestion de son domaine privé. Nous ne devons cependant pas scinder l'unité de la législation domaniale.

De même l'État peut avoir des créances diverses qui le font surtout apparaître comme personne civile. Comme créancier de l'impôt, par rapport à tous les contribuables, son caractère de puissance publique, véritable cause de la loi de finances qui constitue son titre de créance