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LOIS SPÉCIALES A LA VAINE PATURE

get antérieurement voté, le budget serait établi par le préfet en conseil de préfecture (art. 150).

337. Le n° 6 de l'article 68, relatif à la vaine pâture, doit être rapproché des deux lois spéciales, faisant partie du Code rural [voir nos 285 et 288], auxquelles a donné lieu, depuis 1884, cette antique institution, si critiquée par les uns, même dans son application aux prairies naturelles, comme attentatoire au droit de propriété, et non moins énergiquement défendue par certaines populations rurales. La loi du 9 juillet 1889, qui a supprimé le droit de parcours d'une manière absolue, supprimait aussi, d'une manière relative, le droit de vaine pâture, en appelant encore en cette matière le conseil général à statuer sur cette question d'intérêt communal, sauf au conseil d'État à décider entre les deux assemblées, si le conseil général n'approuvait pas la demande du maintien de la vaine pâture formée par le conseil municipal. Mais l'article 5 de cette loi du 9 juillet 1889 disposait que « dans aucun cas et dans aucun temps, la vaine pâture <«< ne peut s'exercer sur les prairies naturelles ou artificielles ». Les vives réclamations auxquelles cette abolition a donné lieu, en ce qui concerne les prairies naturelles, ont provoqué la seconde loi du 22 juin 1890, qui a modifié les articles 2, 5 et 12 de la précédente. Elle permet « le rétablissement de la vaine pà«<ture sur les prairies naturelles dans les conditions où elle « s'exerçait antérieurement à la loi du 9 juillet 1889 », s'il a été réclamé dans le délai d'un an après la promulgation de la loi du 22 juin 1890, et sauf les délibérations du conseil municipal, du conseil général, et, s'il y a lieu, du conseil d'État, prévues par la loi du 9 juillet 1889.

338. Nous avons annoncé n° 332] qu'en outre des délibérations énumérées par l'article 68 de la loi du 5 avril 1884 il y en avait six autres soumises par la même loi à la nécessité d'une autorisation, malgré le silence de l'article 68. Ce silence est surtout digne de remarque en ce qui concerne les actions en justice. L'article 19 no 10 de la loi du 18 juillet 1837, plus judicieux que le

AUTORISATIONS DE PLAIDER ET AUTRES

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n° 4 de notre article 68, ne les avait pas séparées des transactions. Cependant la loi de 1837 (art. 121 à 131) contenait un chapitre soumettant les actions communales à l'autorisation du conseil de

préfecture ou du conseil d'État, suivant le principe posé dans l'article 4 6 de la loi du 28 pluviôse an VIII. Il y a donc là, dans l'état actuel de la législation, en dehors des cas énumérés par l'article 68 de la loi de 1884, une source importante de délibérations du conseil municipal, la commune étant soit défenderesse, soit demanderesse, soumises à la nécessité d'une autorisation.

Le projet de loi du 27 octobre 1896, déjà plusieurs fois cité [no 336], propose la suppression des autorisations de plaider. Cette proposition se rattache à la création, également proposée, des conseils de préfecture régionaux [nos 159 à 161]. Cette suppression n'est pas encore accomplie. D'ailleurs ce projet conserve la nécessité de l'autorisation du conseil de préfecture dans le cas où un contribuable exerce, en demandant ou en défendant, les actions de la commune (art. 5 du projet; art. 123 nouveau). Il est vrai que dans ce cas c'est au contribuable que l'autorisation est donnée; mais elle n'est maintenue en réalité que parce que la décision à intervenir devra s'appliquer à la commune elle-même. L'exposé des motifs le reconnaît: « Comme par la mise en cause, obligatoire à peine de nullité, de la commune ou de la section, a la décision judiciaire à intervenir aura effet pour ou contre « celle-ci, nous croyons devoir vous inviter à maintenir, pour ce «< cas spécial, la nécessité d'une autorisation préalable du conseil « de préfecture ».

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D'autres cas d'autorisation,non compris également dans l'énumération de l'article 68 de la loi de 1884, résultent des articles 114 et 115 de la même loi, relatifs aux travaux et services communaux, 140 relatif à la répartition des taxes locales, 161 § 4 et 163 § 2 au cas de biens et droits indivis entre plusieurs communes [no 357].

L'article 4 du projet de loi du 27 octobre 1896, dont il vient d'être parlé, propose de supprimer, dans l'article 115, les derniers mots du § 1er. C'est une mesure d'utile déconcentration; elle a pour objet de confier au préfet le droit d'autoriser les traités

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AUTORISATIONS EXIGÉES PAR LOIS SPÉCIALES

de gré à gré pour travaux et fournitures de moins de 3,000 fr., sans distinction entre les communes moins riches et les villes ayant trois millions et plus de revenus pour lesquels l'ordonnance du 14 novembre 1837, qui a reçu force de loi de l'article 115, exige un décret.

Aucune construction nouvelle ou reconstruction ne peut être faite que sur la production des plans et devis approuvés par le conseil municipal, sauf les exceptions prévues par des lois spéciales. Les plans et devis sont, en outre, approuvés par le préfet dans les cas prévus par l'article 68, paragraphe 3 (L. 5 avril 1884, art. 114). Les traités de gré à gré à passer dans les conditions prévues par l'ordonnance du 14 novembre 1837, et qui ont pour objet l'exécution par entreprise des travaux d'ouverture des nouvelles voies publiques et de tous autres travaux communaux, sont approuvés par le préfet ou par décret, dans le cas prévu par l'article 145, paragraphe 3. Il en est de même des traités portant concession à titre exclusif, ou pour une durée de plus de trente années, des grands services municipaux, ainsi que des tarifs et traités relatifs aux pompes funèbres (art. 115). Les taxes particulières dues par les habitants ou propriétaires en vertu des lois et des usages locaux sont réparties par une délibération du conseil municipal approuvée par le préfet (art. 140).

339. En dehors de la loi du 5 avril 1884, quelques lois spéciales, de dates et d'objets divers, soumettent également à la nécessité d'une autorisation certaines délibérations des conseils municipaux,c'est la troisième classe des délibérations de cette nature ci-dessus indiquée [no 332]. Nous ne citons qu'à titre d'exemples les articles 13 § 4 et 26 de la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, 4, 10 § 3, 11 § 5 et 16 § 2 de la loi du 20 août 1881 relative aux chemins ruraux, 11 de la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire.

Ce dernier texte consacre les règles relatives à la création des écoles communales ordinaires légalement obligatoires, sur la base minima d'une école primaire publique par commune. Mais, au point de vue qui nous occupe, à savoir la nature des délibérations des conseils municipaux en cette matière, l'article 11 de cette loi organique du 30 octobre 1886 les soumet à deux régimes différents. Dans un cas, celui du § 3, divergence des conseils municipaux, leurs délibérations sont entièrement subordonnées

AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR AUTORISER

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[nos 342 et 343]; dans les autres elles sont soumises à la nécessité d'une autorisation. L'autorité compétente pour autoriser ou imposer est le conseil départemental de l'enseignement primaire, sauf la réserve, dans certains cas, de l'autorisation supérieure du ministre de l'instruction publique.

Toute commune doit être pourvue au moins d'une école primaire publique. Toutefois le conseil départemental peut, sous réserve de l'approbation du ministre, autoriser une commune à se réunir à une ou plusieurs communes voisines pour l'établissement et l'entretien d'une école. Un ou plusieurs hameaux dépendant d'une commune peuvent être rattachés à l'école d'une commune voisine. Cette mesure est prise par délibérations des conseils municipaux des communes intéressées. En cas de divergence, elle peut être prescrite par décision du conseil départemental. Lorsque la commune ou la réunion de communes compte 500 habitants et au-dessus elle doit avoir au moins une école spéciale pour les filles, à moins d'être autorisée par le conseil départemental à remplacer cette école spéciale par une école mixte (Loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire, art. 11).

340. Les autorités compétentes pour donner l'autorisation varient suivant les cas. L'article 69 de la loi municipale en donne une énumération fort incomplète, malgré sa variété, puisqu'elle ne mentionne ni le conseil de préfecture, ni le conseil d'État, ni le conseil départemental de l'enseignement primaire. Sauf en ce qui concerne les conseils de préfecture et le conseil d'État, dont la compétence relative anx autorisations de plaider est écrite dans les lois de l'an VIII et 1884, pour l'ensemble des actes de la vie civile des communes l'autorité investie du droit d'autoriser a été, dans la plupart des cas, l'administration centrale pendant toute la première moitié du XIX° siècle. A dater du décretloi du 25 mars 1852 sur la déconcentration administrative, en vertu de ses dispositions et de nombreux articles des lois de décentralisation administrative qui ont suivi, la compétence du préfet, avec ou sans l'assistance du conseil de préfecture, est devenue la règle. En 1871, on a proposé de transférer ce droit d'autorisation aux conseils généraux et aux commissions départementales. Cette proposition a été rejetée avec raison, car nous savons que la nécessité de l'autorisation est principalement fondée, en dehors de toute idée d'incapacité naturelle, de minorité, ni

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AUTORITÉS COMPÉTENTES ET

de soi-disant tutelle administrative, sur le lien qui rattache l'intérêt général aux intérêts locaux dans de nombreuses affaires communales. A ce point de vue, charger des corps locaux électifs de la représentation des intérêts généraux du pays eût été reproduire l'une des erreurs de l'organisation administrative de 1790 et de l'an III. Cependant il était rationnel dans certains cas où le caractère dominant est incontestablement celui de l'intérêt local, comme en matière de chemins vicinaux et de chemins ruraux, d'attribuer aux conseils généraux et aux commissions départementales le droit d'autorisation. Nous avons dit [n° 339] que la loi du 30 octobre 1886 avait ajouté, dans certains cas, le conseil départemental de l'instruction primaire à la longue liste des autorités compétentes pour autoriser diverses délibérations des conseils municipaux. Le préfet n'en est pas moins, sous l'empire de la loi municipale du 5 avril 1884, comme sous la législation antérieure depuis 1852, investi d'une compétence générale dans tous les cas où la nécessité d'une autorisation est conservée. L'autorisation par une autre autorité n'est nécessaire qu'autant qu'une disposition exceptionnelle la désigne aux lieu et place du préfet.

Aux termes du § 2 de l'article 69, le préfet est tenu de statuer en conseil de préfecture lorsqu'il s'agit des délibérations qui font l'objet des §§ 1, 2, 4 et 6 de l'article 68. Il s'agit des délibérations concernant les baux de plus de 18 ans (art. 68 3 1), les aliénations et échanges de propriétés communales (§ 2), les transactions(§ 4); il en était ainsi dans ces trois cas d'après la loi de 1837; et la vaine pâture (§ 6), disposition 'constituant une innovation. Bien d'autres lois exigent l'intervention du conseil de préfecture.

Les délibérations des conseils municipaux sur les objets énoncés à l'article précédent sont exécutoires, sur l'approbation du préfet, sauf les cas où l'approbation par le ministre compétent, par le conseil général, par les commissions départementales, par un décret ou par une loi, est prescrite par les lois et règlements. Le préfet statue en conseil de préfecture dans les cas prévus aux no 1, 2, 4, 6 de l'article précédent. Lorsque le préfet refuse son approbation ou qu'il n'a pas fait connaitre sa décision dans un délai d'un mois à partir de la date du récépissé, le conseil municipal peut se pourvoir devant le ministre de l'intérieur (L. 5 avril 1884, art. 69).