376 DÉMISSIONS VOLONTAIRES OU DÉCLARÉES procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune, des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité (art. 58). 327. L'article 60 § 2 de la loi du 5 avril 1884, qui doit être rapproché de l'article 44 [u° 354], fixe les conditions dans lesquelles doivent se produire les démissions volontaires des conseillers municipaux. Le § 1er du même article 60, qui participe aussi des règles de sanction, et l'article 36 fixent les causes de démissions déclarées par le préfet pour inéligibilité survenue après l'élection, et par mesure disciplinaire, sauf recours au conseil de préfecture [no 693]. Une autre cause de démission d'office, commune aux membres de tous les conseils locaux, et que nous avons déjà fait connaître relativement aux conseils généraux [no 171], résulte de la loi du 7 juin 1873. Elle investit le conseil d'État du droit de déclarer démissionnaire tout membre d'un conseil général, d'arrondissement ou municipal, qui, sans excuse valable, aura refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi. Le conseiller ainsi déclaré démissionnaire est inéligible pendant un an. Tout membre du conseil municipal qui, sans motifs reconnus légitimes par le conseil, a manqué à trois convocations successives peut être, après avoir été admis à fournir ses explications, déclaré démissionnaire par le préfet, sauf recours, dans les dix jours de la notification, devant le conseil de préfecture. Les démissions sont adressées au sous-préfet ; elles sont définitives à partir de l'accusé de réception par le préfet, et, à défaut de cet accusé de réception, un mois après un nouvel envoi de la démission, constaté par lettre recommandée (L. 1884, art. 60). Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à sa nomination, se trouve dans un des cas d'exclusion ou d'incompatibilité prévus par la présente loi, est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au conseil de préfecture dans les dix jours de la notification, et sauf recours au conseil d'État, conformément aux articles 38, 39 et 40 ci-après (art. 36). B. Attributions des conseils municipaux. 328. Développements successifs des attributions des conseils municipaux de l'an VIII à 1884. 329. Le caractère de leurs attributions n'en est pas moins demeuré exclu sivement municipal. ATTRIBUTIONS DES CONSEILS MUNICIPAUX 377 330. Leur division en six catégories, dont les cinq premières d'après l'étendue des prérogatives des conseils municipaux. 331. 1 Délibérations réglementaires ou définitives des conseils municipaux devenues, en vertu l'article 61 § 1 de la loi de 1884, la règle générale, sauf très nombreuses dérogations; leur régime légal. 332. 2o Délibérations soumises à la nécessité d'une autorisation; leur nombre important; leur subdivision en trois groupes. 333. Réfutation des termes et de l'idée de tutelle administrative et de minorité des communes; comparaison avec la minorité du droit civil; exposé de la véritable cause des droits de l'Etat. 334. Suite; opinion de M. Thiers en 1833. 335. Suite de la comparaison avec la minorité et la tutelle du droit civil. 336. a. Les treize cas d'autorisation prévus par l'article 68. 337. Restrictions apportées au § 6 par les lois du 9 juillet 1889 et 22 juin 1890 relatives à la vaine pâture. 338. b. Délibérations soumises à la nécessité d'une autorisation par d'autres articles de la loi du 5 avril 1884. 339. c. Délibérations soumises par d'autres lois que la loi municipale. 310. Diverses autorités compétentes pour accorder l'autorisation à laquelle est subordonnée l'exécution de ces délibérations. 341. Délai dans lequel doit statuer le préfet; voie de recours ouverte au conseil municipal; régime légal de ces délibérations. 312. 3. Délibérations entièrement subordonnées; leur nature, leur histoire, et leur raison d'être. 343. Nombreuses dispositions législatives consacrant le droit de décision, d'inscription, ou d'imposition d'office. 344. 4° Avis des conseils municipaux. 345. Textes exceptionnels exigeant leur avis conforme, et article 120 de la loi de 1884. 346. 5° Voeux des conseils municipaux. 347. 6o Attributions spéciales de ces conseils en matière de répartition de l'impôt, de comptabilité publique, et d'élections. 328. Les attributions des conseils municipaux ont été successivement développées. Placés, à l'origine, par les lois de l'Assemblée constituante, par la Constitution directoriale de l'an III et par la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, dans une dépendance presque absolue, soit de l'administration départementale, soit de l'administration centrale, les conseils municipaux n'ont reçu des pouvoirs plus complets et mieux définis, que de la loi du 18 juillet 1837, dans laquelle se trouvaient aussi les règles relatives aux attributions des maires. Cette loi fut pour les communes, au point de vue des attributions de leurs conseils, un bienfait considérable [n° 115]. Il en avait été de même de la loi du 21 mars 1831 378 RÉGIME LÉGAL DES LOIS DE 1837 ET 1867 au point de vue de l'organisation de ces mêmes conseils qu'elle rendait électifs. La loi du 5 mai 1855 avait mis ces élections en harmonie avec l'institution du suffrage universel, introduite en 1848 dans les élections municipales comme dans les élections législatives et départementales. Le caractère distinctif de la loi d'attributions du 18 juillet 1837 était d'investir les conseils municipaux d'un droit exclusif d'initiative dans la plupart des cas, en réservant presque toujours à l'administration centrale le droit d'autorisation, transporté le plus souvent, depuis 1852, au préfet par les décrets dits de décentralisation. La loi de 1837 a été pour les conseils municipaux ce qu'a été la loi de 1838 pour les conseils généraux : elle les a rendus libres de ne pas faire, sans leur donner la liberté de faire. En vertu de la loi de l'an VIII, l'administration supérieure pouvait décider la réalisation d'un acte de la vie civile de la commune malgré la volonté du conseil municipal; la loi de 1837 a conféré au contraire à ce conseil le droit de se refuser à l'accomplissement d'un acte de la vie civile de la commune, sans que l'administration supérieure pût lui forcer la main. de Tel est le principe de la loi de 1837, sauf les rares exceptions de l'article 48 § 2, qui consacrait le droit du gouvernement d'autoriser d'office, malgré le refus ou le silence des conseils municipaux, l'acceptation des dons et legs faits aux communes; l'article 463 qui permettait la vente des biens communaux en vertu d'un décret pour payer les dettes exigibles, et surtout des textes, reproduits par la loi du 5 avril 1884, qui ont consacré l'inscription d'office au budget communal de crédits nécessaires aux dépenses obligatoires des communes et les impositions d'office y afférentes. Dans ces divers cas on peut dire que la délibération du conseil municipal est restée entièrement subordonnée, non à la volonté de l'administration supérieure, mais aux prescriptions de la loi. Ce genre de délibérations est une exception relativement rare. La règle consacrée par la loi du 18 juillet 1837 était pour le conseil municipal, en dehors des cas ci-dessus, la liberté « de ne pas faire », c'est-à-dire le droit absolu de se refuser à accomplir un acte de la vie civile de la commune. La liberté « de faire >>> MISSION EXCLUSIVEMENT COMMUNALE 379 des conseils municipaux était au contraire soumise, par la loi de 1837, à la nécessité d'une autorisation. La loi du 24 juillet 1867, comme la loi de 1837, fut une loi d'attributions. Nous en avons déjà signalé le caractère décentralisateur. Elle est venue, dans cet ordre d'idées, élargir les pouvoirs des conseils municipaux, en apportant de nombreuses modifications à la loi de 1837. Néanmoins, elle l'avait laissée subsister, ainsi que le rappelle avec soin la circulaire du ministre de l'intérieur du 3 août 1867 relative à l'exécution de la loi du mois précédent, dont l'article 24 n'abrogeait les dispositions des lois antérieures qu'en ce qu'elles avaient de contraire. C'était donc dans la combinaison des deux lois de 1837 et 1867, dont nous venons d'indiquer l'esprit et la portée, que se trouvait le tableau des attributions des conseils municipaux, avant la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale. 329. Les attributions des conseils municipaux peuvent être envisagées et divisées à un double point de vue, comme celles des conseils généraux. A cet égard la différence est grande. Les conseils généraux sont plus haut placés dans l'échelle hiérarchique, infiniment moins nombreux, et correspondant à l'unité dépar tementale tout entière. Nous avons vu [no 177] que la division de leurs attributions d'après la nature de leur mission présente un caractère capital et dominant, et que leur division au point de vue de l'étendue du pouvoir des conseils généraux n'en est qu'une subdivision. Bien qu'il en soit toujours de même en raison de la nature des choses et des principes qui les régissent, il se trouve que la place occupée par les conseils municipaux dans chacune des 36,170 communes de France imprime à leur mission un caractère d'unité plus absolu; tandis que celle des conseils généraux est de plus en plus complexe. Nous les avons vus notamment chargés du contrôle financier des communes de leur département et de diverses autres attributions d'intérêt communal. La représentation des intérêts communaux est au contraire l'objet unique de la mission des conseils municipaux. La loi du 5 avril 1884 ne leur étend pas les prérogatives dévolues aux conseils géné 380 SIX CLASSES D'ATTRIBUTIONS raux dans l'ordre des intérêts de l'État et spécialement le droit d'émettre des « vœux sur toutes les questions économiques « et d'administration générale », mais seulement << sur tous les << objets d'intérêt local (art. 61 §4) ». Ce n'est pas à dire que l'administration supérieure ne puisse demander l'avis des conseils municipaux sur des questions dépassant les limites de l'intérêt communal (art. 61 § 2), ni que leurs attributions restreintes en matière de répartition des contributions directes au troisième et au quatrième degré (art. 61 §§ 3 et 5) ne les font pas intervenir dans des questions non communales; mais ce sont là des exceptions, consacrées par des textes formels, à l'unité de la mission, exclusivement communale, des conseils municipaux. C'est ce qui résulte du texte même de l'article 61 de la loi du 5 avril 1884, dont le législateur a fait comme le drapeau de cette partie de son œuvre. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par l'administration supérieure. Il réclame, s'il y a lieu, contre le contingent assigné à la commune dans l'établissement des impôts de répartition. Il émet des voeux sur tous les objets d'intérêt local. Il dresse chaque année une liste contenant un nombre double de celui des répartiteurs et des répartiteurs suppléants à nommer; et, sur cette liste, le sous-préfet nomme les cinq répartiteurs visės dans l'article 9 de la loi du 3 frimaire an VII et les cinq répartiteurs suppléants (L. 5 avril 1884, art. 61). 330. Dans l'exercice de leur mission unique de représentation des intérêts de leur commune, les conseils municipaux sont investis de pouvoirs dont l'étendue présente une extrême diversité. Elle n'est pas semblable, mais analogue, à celle que nous avons signalée dans les attributions des conseils généraux considérés comme représentants légaux des départements dans la sphère de la délibération [nos 176, 189 à 1941. Sous ce rapport, les actes et fonctions des conseils municipaux se divisent, d'après la loi du 5 avril 1884, en cinq catégories distinctes: 1° les délibérations réglementaires d'après l'expression successivement employée par les lois municipales de 1837, 1867 et 1884, et par la circulaire ministérielle du 15 mai 1884; |