conférences intercommunales, et des syndicats de communes. Nous en ajouterons un sixième consacré aux commissaires de police, que les mêmes articles cités de la loi de l'an VIII et ceux de la loi de 1884 rattachent à l'organisation des corps municipaux. Enfin dans un septième et dernier paragraphe nous présenterons, comme nous l'avons fait pour les institutions provinciales, un aperçu des législations communales étrangères. § II. MAIRES. 265. Importance et difficulté de la question de nomination des maires. 268. Durée et gratuité des fonctions municipales. 271. Attributions non administratives des maires. 272. Dualité des fonctions administratives des maires, au point de vue de leur caractère légal, d'après les lois municipales du 14 décembre 1789 à celle de 1884. 273. Division tripartite des attributions administratives du maire d'après la loi municipale du 5 avril 1884. 274. Du maire considéré comme chef de l'association communale. 275. Du maire considéré comme représentant de l'administration centrale. 276. Attributions mixtes du maire, dérivant du pouvoir central et de l'autorité municipale, en matière de police. 277. Attributs de la police municipale; L. 1884, art. 97. 278. Autre attribut. 279. Exceptions, dans la ville de Lyon, au droit commun de l'organisation municipale, et, dans cette ville et les autres communes de l'agglomération lyonnaise, aux attributions de police des maires. 280. Exception relative à la police dans les villes dont la population excède 40,000 âmes. 231. Dérogation, en ce qui concerne les services de police, dans toutes les communes, aux attributions de nomination et révocation des employés municipaux. 282. Attribution, dévolue en principe au maire, de nomination et révocation de tous emplois municipaux. 283. Autre dérogation à cette attribution, en matière de police rurale, relativement aux gardes champêtres. 284. Police rurale; Code rural de 1791; bans de vendanges et autres; art. 475 n° 1 C. P. 283. Loi du 9 juillet 1883; art. 13 relatif aux bans de vendanges. 286. Loi du 9 juillet 1883; art. 7 relatif à l'usage du troupeau en commun. 287. Police rurale (suite); glanage, râtelage et grappillage. 288. Projet de Code rural de 1868, repris par le gouvernement en 1876 et 1880; sept lois faisant partie du Code rural votées en 1881 et 1889. 289. Des divers actes des maires, et principalement de leurs actes d'autorité 290. Arrêtés municipaux individuels et spéciaux. 291. Arrêtés municipaux réglementaires. 292. Règlements permanents et règlements temporaires. 293. Arrêtés portant publication des anciens règlements. 294. Publication, notification, transcription et libre communication des arrêtés municipaux. 295. Autorité considérable du maire en France. 296. Importance particulière de ses règlements de police. 297. Actes des maires accomplis par les préfets en leur lieu et place. 298. Arrêtés municipaux individuels et actes de gestion communale accomplis par les préfets (art. 85 et 136 n° 20). 299. Application spéciale du principe de l'article 85 à la police des sépultures (art. 93). 300. Application de l'article 85 en matière de voirie municipale (art. 98 § 4). 301. Ordonnancement d'office par le préfet des dépenses communales aux lieu et place du maire (art. 152). 302. Droit du préfet de faire des règlements municipaux aux lieu et place du maire (art. 99). 303. Trois règles principales applicables aux règlements municipaux faits par les préfets en vertu de l'article 99. 304. Précédents historiques et véritables origines de l'article 99. 305. Portée juridique de cette importante disposition. 265. La nomination des maires a soulevé une des questions législatives les plus importantes et les plus difficiles du droit administratif. Sa gravité est manifeste, puisqu'il s'agissait de décider comment seraient nommés les administrateurs des 36,170 communes de France. Le principe électif était, sur ce point, en lutte avec le principe contraire de la nomination directe par le pouvoir exécutif; et la difficulté réelle du problème, au point de vue exclusivement administratif, tient à la nature complexe des attributions administratives dévolues au maire par notre législation, non seulement par nos lois actuelles et celles de l'an VIII, mais aussi par celles de 1789. Le maire est à la fois, d'une part, magistrat municipal et chef de l'association communale, ce qui justifie l'élection du maire, et, d'autre part, le représentant et l'agent du gouvernement, ce qui 308 DOUZE SYSTÈMES RELATIFS autorisait le pouvoir exécutif à revendiquer le droit de le choisir. Aussi comprend-on sans peine : que la législation ait souvent varié jusqu'à ce jour; que l'application du suffrage universel en cette matière ait augmenté la difficulté au lieu de la simplifier; qu'elle se soit accrue du contre-coup des révolutions politiques, qui ne pouvaient rester sans influence sur une question de cette nature; que des esprits sages aient cherché à combiner les deux idées en lutte; et qu'enfin on puisse compter jusqu'à douze systèmes, qui tous se sont produits dans les discussions des assemblées législatives, et dont la plupart ont été à leur heure sanctionnés par la loi. 266. Nous allons présenter le tableau résumé de chacun des douze systèmes proposés ou appliqués relativement à la nomination des maires. 1° Nomination directe par le pouvoir exécutif, sans obligation légale de choisir le maire dans le conseil municipal (Loi du 28 pluviôse de l'an VIII, art. 18 et 20, en vigueur jusqu'en 1831; Constitution du 14 janvier 1852, art. 57; Loi du 5 mai 1855, art. 2; Loi du 20 janvier 1874). Un commentaire spécial et d'une grande énergie avait été donné de cette loi du 20 janvier 1874 dans une circulaire adressée aux préfets le 23 janvier 1874 pour son exécution (Bulletin officiel du ministère de l'intérieur, 1874, p. 32). 2o Nomination par le pouvoir exécutif, avec obligation de choisir le maire dans le sein du conseil municipal (L. 20 mars 1831, art. 3, s'appliquant à des conseils municipaux issus du suffrage restreint; Loi du 22 juillet 1870, art. 1er, s'appliquant à des conseils municipaux issus du suffrage universel et exigeant qu'avant la nomination du maire il fût pourvu à toutes les vacances existant dans le conseil municipal). En outre et en fait, pendant une portion de la période d'application du système précédent, de 1863 à 1870, les statistiques officielles constatent que les maires et adjoints étaient membres des conseils municipaux, sauf 692 sur 36,468 maires, et 578 sur 38,266 adjoints). 3 Nomination par le pouvoir exécutif, sur une liste de présentation de candidats dressée par le conseil municipal (Edit de A LA NOMINATION DES MAIRES 309 Louis XV de mai 1765, article 5 ainsi conçu: « Le maire scra << nommé dans les villes et bourgs par le roi, sur une liste de << trois candidats désignés par les notables »). 4o Élection du maire par les habitants. Ce système absolu a été proposé, mais il n'a jamais pénétré dans la loi depuis l'an VIII, pas plus avec le suffrage restreint qu'avec le suffrage universel, pas plus en république qu'en monarchie. Ce serait une erreur d'invoquer à l'appui, soit l'exemple des communes du moyen âge, dans lesquelles le maire, investi de fonctions exclusivement municipales, était élu par les notables habitants; soit la loi du 14 décembre 1789, qui faisait concourir tous les citoyens actifs à l'élection du maire, comme des autres officiers municipaux et des notables formant ensemble le conseil général de la commune, dont le maire n'était que le président, sans posséder à lui seul, comme depuis l'an VIII, l'action administrative; soit enfin, par le même motif, et, de plus, en raison du vice inhérent au transport de la commune au canton, la Constitution directoriale de l'an III, qui faisait nommer par les assemblées primaires (art. 27, 180 et 181) le président de l'administration municipale du canton et les agents municipaur. 5o Élection du maire par le conseil municipal et parmi ses membres dans toutes les communes de France. Au lieu d'être l'élection directe du maire, ce système offre une application de l'élection à deux degrés, avec ses avantages et ses inconvénients. Il ne tient pas compte de la dualité des fonctions municipales; mais la forme politique du gouvernement ne saurait être sans influence sur son adoption. Il n'avait pas pris place d'une manière générale dans la loi française, avant les lois du 28 mars 1882 et du 5 avril 1884, mais il s'en était fallu de peu qu'il n'y fût introduit dès 1871.Au cours de la discussion de la loi du 14 avril 1871, dans la séance du 8 avril, l'Assemblée nationale l'avait adopté par une majorité de 285 votants contre 275. Certaines déclarations du chef du pouvoir exécutif détermi 1 Voici les paroles prononcées par M. Thiers, chef du pouvoir exécutif, à la tribune de l'Assemblée nationale dans la séance du 8 avril 1871, au cours de ce grave incident législatif: « Comment! vous nous demandez, et vous 310 DOUZE SYSTÈMES RELATIFS nèrent l'assemblée à revenir sur sa décision par l'adoption d'un amendement qui l'a modifiée, en indiquant que la réserve n'était admise qu'en raison des circonstances, non à titre définitif, mais provisoirement. C'est ce système que la loi du 28 mars 1882, avant-coureur sur ce point de celle du 5 avril 1884, a consacré. 6° Nomination des maires par le pouvoir exécutif, dans le sein du conseil municipal, dans les villes ayant 6,000 âmes de population et dans les chefs-lieux de département ou d'arrondissement quelle que soit leur population; élection par le conseil municipal dans les autres; dans les deux cas, avec choix du maire parmi les conseillers municipaux (Loi du 3 juillet 1848, art. 10). C'était aussi la disposition du projet de la commission de 1871, rejetée par la majorité de l'assemblée, dans sa séance du 8 avril. 7° Nomination par le pouvoir exécutif dans les villes de plus de 20,000 âmes et dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement quelle qu'en soit la population; élection par le conseil municipal dans les autres communes; avec choix du maire, dans les deux cas, parmi les conseillers municipaux. C'est le système qui avait été consacré par la loi du 14 avril 1871, art. 9, dans les circonstances qui viennent d'être rappelées. L'idée et sa réalisation sont presque identiques dans cette hypothèse et dans celle qui précède; il s'agit également de la distinction des communes en deux catégories; de l'application du principe électif dans les plus nombreuses, et du principe opposé dans les plus «< êtes sincères, j'en suis bien convaincu, vous nous demandez de mainte«nir l'ordre et vous nous en ôtez les moyens... J'ai trop à cœur l'intérêt « de mon pays et l'accomplissement de la mission accablante dont vous « m'avez chargé, pour hésiter à déclarer nettement que, si l'article que « vous venez de voter n'était pas amendė, je ne pourrais pas conserver le « fardeau du pouvoir ». Deux ans plus tard, en avril 1873, un ministre de l'intérieur du même président de la République préparait même un projet de loi, que sa retraite, bientôt suivie le 24 mai de la démission du président, empêcha seule de déposer sur la tribune de l'Assemblée, et qui proposait de rendre le droit de nomination des maires au pouvoir exécutif dans toutes les communes de France, sous la seule condition de les prendre dans le conseil municipal, c'est-à-dire le retour au 2me système ci-dessus exposé, que consacrait la loi du 22 juillet 1870; et l'année suivante la loi du 20 janvier 1874 votée par la même assemblée, sous le gouvernement qui a suivi, a même rétabli le 1er système ci-dessus et n'a été modifiée qu'en 1876. |