SOUS-PRÉFETS

271 tales ne peuvent pas notifier ni communiquer directement aux conseils municipaux les décisions qu'elles prennent dans la limite de leurs pouvoirs propres; que ces communications, comme toutes instructions aux agents administratifs, sont réservées au préfet, à titre de mesures d'exécution, par l'article 3 de la loi de 1871 (C. d'Ét. avis du 16 janvier 1873; décrets d'annulation du 30 juin 1873, Ariège, Aude, Gironde, Pyrénées-Orientales, Rhône, Bull. off. 1873, p. 361; décret du 2 juillet 1874, Gard).

La circulaire du ministre de l'intérieur du 9 août 1879, tout en se référant à cette jurisprudence et en rappelant une précédente circulaire du 26 novembre 1873 sur la communication individuelle aux parties intéressées, prescrit, lorsque les parties intéressées sont trop nombreuses ou inconnues, le mode de communication ou notification collective; elle règle aussi la communication des décisions de la commission départementale aux conseils municipaux par envoi d'une ampliation des décisions et d'une copie des documents y annexés.

VI. SOUS-PRÉFETS.

223. Nomination et classement des sous-préfets auxiliaires du préfet. 221. Caractères légaux des arrondissements et leur raison d'être. 225. Caractères légaux du canton et mêmes motifs les justifiant dans le présent et dans le passé.

226. Convenance et utilité de la suppression d'un nombre important d'arrondissements et de tous leurs organes légaux, administratifs, financiers et judiciaires; projet de loi du 17 janvier 1887.

227. Solutions proposées relativement aux tribunaux insuffisamment occupés; projets de loi de 1876, 1882, 1896.

228. Danger de l'ajournement de cette réforme nécessaire; vote non judicieux de suppression générale des sous-préfets du 3 décembre 1886. 229. Cas exceptionnels, augmentés parle décret du 13 avril 1861 et la loi du

5 avril 1884, dans lesquels le sous-préfet est investi d'un pouvoir propre.

223. Il y a un sous-préfet par arrondissement, sauf, dans chaque département, l'arrondissement chef-lieu, pour lequel le préfet remplit les fonctions de sous-préfet (L. 28 pluviose an VIII, art. 11 n° 110), et sauf, dans le département de la Seine, les arrondissements de Saint-Denis et Sceaux, directement admi

nistrés par le préfet de la Seine (L. 2 avril 1880, art. 1 et 2). Comme les préfets, les sous-préfets sont nommés par le pouvoir exécutif, sans être soumis à aucune condition spéciale d'aptitude, et révocables par lui; ils sont également divisés en trois classes (sauf en Algérie, où il y en a quatre classes), d'après l'importance des sous-préfectures et le chiffre des traitements de 7,000 (D. 23 décembre 1872), 6,000 et 4,500 fr., avec faculté d'élévations dans les conditions fixées par la loi du 26 février et le décret du 22 mars 1887 [no 132].

Les sous-préfets, en cessant de remplir leurs fonctions, peuvent recevoir le titre de sous-préfet honoraire, qui leur confère le droit de porter le costume de leurs anciennes fonctions, moins l'écharpe, signe de l'autorité (D. 28 février 1863, art. 3 et 4). Nous avons vu que les décrets de 1854 et 1877 relatifs au traitement de nonactivité des préfets et le projet de loi de 1880 sur les classes personnelles concernaient également les sous-préfets [nos 131 et 133].

Le sous-préfet est le représentant de l'administration active dans l'arrondissement; cependant le droit d'action et de décision ne lui appartient qu'exceptionnellement. En règle générale, il n'administre pas, puisqu'aux termes de l'article 3 de la loi du 28 pluviose an VIII le préfet est seul chargé de l'administration du département tout entier. Le véritable caractère du sous-préfet est d'être un auxiliaire du préfet. A ce titre, il est un intermédiaire placé entre les préfets et les maires; sa mission est celle d'un agent de transmission, d'information et de surveillance. Il n'y a pas d'administration de l'arrondissement, en ce sens qu'elle est légalement absorbée par l'administration du département. Que resterait-il au préfet si chaque arrondissement avait son administrateur? Le pouvoir propre du sous-préfet dans l'arrondissement est inconciliable avec le rôle d'administrateur du département tout entier appartenant au préfet. Il ne peut en être autrement qu'à la double condition que le sous-préfet ne statue que sur des affaires de peu d'importance, et reste subordonné à l'autorité préfectorale.

224. Le caractère distinctif de l'arrondissement, au point de vue

ARRONDISSEMENTS ET CANTONS

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administratif, est donc de n'avoir pas d'administration propre. Les organes administratifs dont il est doté ne peuvent qu'être secondaires, subordonnés au point de vue de l'action, réduits en principe à un simple droit d'avis au point de vue de la délibération. Tandis que le département et la commune sont à la fois des circonscriptions territoriales, des unités administratives, et des personnes civiles, l'arrondissement, comme le district de 1790 et l'élection d'avant 1789, n'est qu'une circonscription, sans individualité administrative et sans personnalité civile. Il en est ainsi parce que, entre la province ou le département, d'une part, et la commune, d'autre part, il n'y a pas place pour une unité administrative intermédiaire [n° 60, 103 et 105].

925. Le même motif a fait échouer toutes les tentatives qui ont eu pour but de faire du canton une unité administrative ayant son administration propre. On pourrait instituer des conseils cantonaux, sans qu'ils eussent plus à faire que les conseils d'arrondissement auxquels on reproche, à tort, d'être un rouage inutile. Créer les uns en maintenant les autres, serait une superfétation; substituer les uns aux autres ne ferait rien gagner au point de vue de l'importance des conseils et de leur bonne harmonie avec les administrations départementale et communale [no 231].

Le canton n'a été une unité administrative que sous le régime municipal organisé, pour les communes de moins de 5,000 habitants, par la Constitution directoriale du 5 fructidor de l'an III. Avec ces administrations municipales de canton, c'est l'administration communale elle-même qui subissait un déplacement contre nature. C'était une cause de désordre de plus. Ce n'était point une institution intermédiaire, une unité administrative introduite entre le département et la commune; c'était l'administration municipale transportée au chef-lieu de canton. Bien que l'opinion contraire ait trouvé en France un éminent défenseur, nous approuvons tous nos législateurs du XIXe siècle de n'avoir pas voulu revenir à ces administrations municipales de canton, par

1 M. Paul Leroy-Beaulieu; Administration locale en France et en Angleterre, p. 84.

T. I.

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IMPORTANTE RÉDUCTION NÉCESSAIRE

lesquelles la Convention, à sa dernière heure, avait cru remédier à l'anarchie intérieure de la France, et l'avait aggravée.

Les cantons, circonscriptions judiciaires importantes, susceptibles du reste de groupement, ne sont pas même des circonscriptions administratives; ils sont encore moins des unités administratives et des personnes civiles. Le canton est seulement utilisé pour l'application de certaines lois administratives, comme pour les élections départementales et le fonctionnement des conseils de révision.

226. Si l'arrondissement a sa raison d'être, avec le caractère secondaire et subordonné que lui ont également donné les lois de 1790 applicables au district, et celle de l'an VIII, il ne saurait en être de même, ainsi que nous l'avons déjà dit [no 127, du nombre trop considérable aujourd'hui de ces circonscriptions. La révolution économique accomplie, depuis un siècle, dans les moyens de transport et de communication de toute nature, permet d'apporter des modifications profondes dans la division de la France en arrondissements. Un projet de loi du 12 janvier 1887 avait proposé de supprimer 66 sous-préfectures et arrondissements appartenant à 59 départements. Dans 7 départements. (Ardennes, Creuse, Gironde, Indre-et-Loire, Marne, HautesPyrénées et Vaucluse) deux sous-préfectures étaient supprimées. Nous pensons qu'aujourd'hui il serait possible de réaliser des suppressions importantes dans les 26 départements que ce projet de loi de 1887, par des motifs politiques qui n'ont plus de raison d'être, laissait alors indemnes, et que, dans les 52 autres, des suppressions plus nombreuses que celles alors proposées peuvent être accomplies. La diminution importante du nombre des sous-préfectures et des arrondissements permettrait des réductions correspondantes du personnel administratif, judiciaire et financier. L'attribution aux arrondissements limitrophes, des

Projet de loi ayant pour objet la suppression d'un certain nombre de sous-préfecturse et l'extension des attributions des sous-préfets, par M. René Goblet. ministre de l'intérieur; annexe au procès-verbal de la séance du 17 janvier 1887; Chambre des députés, no 1431.

DU NOMBRE DES ARRONDISSEMENTS

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cantons des arrondissements supprimés aggrandirait considérablement l'étendue et l'importance des arrondissements conservés. Ainsi serait justifié pour eux le maintien des organes de l'administration, de la magistrature et des services financiers.

Le projet de loi du 17 janvier 1887 était dans le vrai de la situation, lorsqu'en parlant des arrondissements, il disait «< que les << divisions administratives créées en l'an VIII, pour un état tout « différent, n'ont plus de raison d'être et doivent en grande par<< tie disparaître ». La commission du budget de la Chambre des députés était également dans le vrai, lorsque, dans son rapport sur le budget du ministère de l'intérieur de 1887, elle disait (page 5) qu'« elle ne croit pas que l'on puisse supprimer tous les « sous-préfets, mais estime qu'il y aurait avantage à diminuer, << dans le courant de l'année prochaine, le nombre des arrondisse«ments ». C'était donc alors en communauté d'idées avec le parlement, que le projet de loi du 17 janvier 1887 cherchait dans le << remaniement et l'extension des limites de l'arrondissement les économies désirées, et la réduction rationnelle du nombre des emplois d'administration, des finances, et des tribunaux. Des considérations électorales ou autres peuvent faire échec

Par quels procédés est-il possible de réduire le nombre des souspréfectures? C'est la première question sur laquelle s'est portée l'attention du gouvernement. Il lui a d'abord été facile de reconnaitre que l'on ne pouvait se borner à supprimer des personnes ou des emplois sans toucher aux circonscriptions elles-mêmes. Avec notre organisation actuelle. on ne saurait laisser subsister l'arrondissement, tel qu'il est constitué, en lui enlevant seulement le sous-préfet. On comprend mal un centre administratif pourvu de tous les organes ordinaires, au point de vue judiciaire où financier, par exemple, et où le gouvernement cesserait d'être représenté. Nous pensons que la diminution du nombre des sous-préfets ne peut être que la conséquence du remaniement et de l'extension des limites de l'arrondissement. Ce remaniement entrainera certainement la réduction du nombre des emplois de finance et des tribunaux. Ce sont des mesures que les ministères compétents ne manqueront pas d'étudier et de réaliser à leur tour. Mais nous n'avons pas voulu subordonner le dépôt du projet spécial aux sous-préfectures, à l'adoption préalable ou simultanée de ces mesures. Ce qui importe, c'est de commencer la réforme. Quand les circonscriptions administratives auront été reconstituées dans des conditions plus en rapport avec la situation économique et géographique du pays, la réforme de l'organisation judiciaire et financière suivra naturellement. Le présent projet de loi n'a donc en vue que la réorganisation de l'arrondisse. ment au point de vue purement administratif (Exposé des motifs). »