261. Avant 1884 les règles relatives à l'administration municipale se trouvaient éparses: 1° dans les lois d'organisation du 5 mai 1855, du 14 avril 1871, du 7 juillet 1874 sur l'électorat municipal, du 28 mars 1882 sur la nomination des maires et des adjoints, et 2 dans les lois d'attributions du 18 juillet 1837 et du 24 juillet 1867. Une loi générale organique, remplaçant toutes ces lois municipales diverses, avait été fréquemment promise depuis 1870. Après des vicissitudes diverses, qui ont duré près de dix années, les projets successivement pris et repris ont enfin abouti à la loi sur l'organisation municipale du 5 avril 1884, dont nous expliquons en ce moment le titre 1er intitulé des communes (art. 1 à 9). A la différence des précédentes, cette loi, comme celle du 10 août 1871 pour l'administration départementale, est à la fois une loi d'organisation et une loi d'attributions. Mais de plus que la loi départementale de 1871, elle embrasse l'ensemble de l'administration communale. Son article 168, avec un grand luxe d'énumération, abroge toutes les lois antérieures traitant de l'administration municipale. La loi du 5 avril 1884 a rendu un grand service au pays, en codifiant ainsi, avec des modifications diverses, la plupart des dispositions législatives relatives aux communes. Un caractère commun aux lois du 5 avril 1884 et du 10 août 1871 est aussi que ni l'une ni l'autre ne s'applique au département de la Seine et à la ville de Paris (L. 1871, art. 94; L. 1884, art. 168 no 28). Notre section IV leur est consacrée [nos 389 à 411]. 262. La loi du 5 avril 1884 contenait, lorsqu'elle a été promulguée, sept titres et 168 articles (sans compter une disposition transitoire). Une loi du 22 mars 1890 a ajouté à celle de 1884 un titre VIII (art. 169 à 180), intitulé Des syndicats de communes. Des propositions mal étudiées avaient été rejetées dans le cours de la discussion de la loi de 1884, qui du reste avait consacré deux sortes de dispositions au règlement des intérêts communs à plusieurs communes. Les unes appliquent aux communes l'institution, déjà consacrée pour les départements [n° 193 et 194], des conférences intercommunales (L. 1884, art. 116 à LE CORPS MUNICIPAL 305 118), et les autres forment le titre V (art. 161 à 163) intitulé << des biens et droits indivis entre plusieurs communes ». Du reste le peu d'application, depuis 1890, de l'institution nouvelle des syndicats de communes, semble prouver que les critiques adressées à la loi de 1884, en raison de cette lacune, reposaient en grande partie sur des illusions 1. 263. « Le corps municipal de chaque commune se compose du maire, d'un ou de plusieurs adjoints et du conseil municipal », portait l'article 1er de la loi du 5 mai 1855 sur l'organisation municipale; et toutes les lois municipales depuis le commencement du ixe siècle s'exprimaient de la même manière. L'article 1er de la loi du 5 avril 1884 a interverti l'ordre des éléments dont se compose l'administration municipale en disant : « Le corps mu<<nicipal de chaque commune se compose du conseil municipal, << du maire, et d'un ou plusieurs adjoints ». Il n'en reste pas moins vrai, d'une part, que le maire, restant le président du conseil municipal, conserve la préséance; et que, d'autre part, malgré l'ordre contraire, préféré pour la première fois par la loi du 5 avril 1884, il est toujours plus logique de traiter de l'action administrative,confiée au maire, avant de parler de la délibération administrative confiée au conseil municipal. Du reste, la loi de 1884, tout en consacrant d'importantes mesures de décentralisation, conserve, comme les lois de 1833, 1837, 1855 et 1867, les bases du système, contraire à celui des administrations collectives de 1790 et de l'an III, introduit par les articles 12, 13, 14 et 15, formant le paragraphe 3 du titre II de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII [no 91]. Ils ont séparé, dans la commune, comme dans l'État et le département, l'action, la délibération et la juridiction. 264. Le maire, les adjoints, le conseil municipal feront l'objet des paragraphes 2, 3 et 4 de cette section. Dans un cinquième nous traiterons des intérêts communs à plusieurs communes, des 1 Nos Etudes sur la loi municipale du 3 avril 1884, 3° étude (pp. 83 à 112). T. I. 20 conférences intercommunales, et des syndicats de communes. Nous en ajouterons un sixième consacré aux commissaires de police, que les mêmes articles cités de la loi de l'an VIII et ceux de la loi de 1884 rattachent à l'organisation des corps municipaux. Enfin dans un septième et dernier paragraphe nous présenterons, comme nous l'avons fait pour les institutions provinciales, un aperçu des législations communales étrangères. § II. MAIRES. 265. Importance et difficulté de la question de nomination des maires. 268. Durée et gratuité des fonctions municipales. 271. Attributions non administratives des maires. 272. Dualité des fonctions administratives des maires, au point de vue de leur caractère légal, d'après les lois municipales du 14 décembre 1789 à celle de 1884. 273. Division tripartite des attributions administratives du maire d'après la loi municipale du 5 avril 1884. 274. Du maire considéré comme chef de l'association communale. 275. Du maire considéré comme représentant de l'administration centrale. 276. Attributions mixtes du maire, dérivant du pouvoir central et de l'autorité municipale, en matière de police. 277. Attributs de la police municipale; L. 1884, art. 97. 278. Autre attribut. 279. Exceptions, dans la ville de Lyon, au droit commun de l'organisation municipale, et, dans cette ville et les autres communes de l'agglomération lyonnaise, aux attributions de police des maires. 280. Exception relative à la police dans les villes dont la population excède 40,000 âmes. 231. Dérogation, en ce qui concerne les services de police, dans toutes les communes, aux attributions de nomination et révocation des employés municipaux. 282. Attribution, dévolue en principe au maire, de nomination et révocation de tous emplois municipaux. 283. Autre dérogation à cette attribution, en matière de police rurale, relativement aux gardes champêtres. 284. Police rurale; Code rural de 1791; bans de vendanges et autres; art. 475 n° 1 C. P. 285. Loi du 9 juillet 1883; art. 13 relatif aux bans de vendanges. 286. Loi du 9 juillet 1883; art. 7 relatif à l'usage du troupeau en commun. 287. Police rurale (suite); glanage, råtelage et grappillage. 288. Projet de Code rural de 1868, repris par le gouvernement en 1876 et 1880; sept lois faisant partie du Code rural votées en 1881 et 1889. 289. Des divers actes des maires, et principalement de leurs actes d'autorité. 290. Arrêtés municipaux individuels et spéciaux. 291. Arrêtés municipaux réglementaires. 292. Règlements permanents et règlements temporaires. 293. Arrêtés portant publication des anciens règlements. 294. Publication, notification, transcription et libre communication des arrêtés municipaux. 295. Autorité considérable du maire en France. 296. Importance particulière de ses règlements de police. 297. Actes des maires accomplis par les préfets en leur lieu et place. 298. Arrêtés municipaux individuels et actes de gestion communale accomplis par les préfets (art. 85 et 136 no 20). 299. Application spéciale du principe de l'article 85 à la police des sépultures (art. 93). 300. Application de l'article 85 en matière de voirie municipale (art. 98 § 4). 301. Ordonnancement d'office par le préfet des dépenses communales aux lieu et place du maire (art. 152). 302. Droit du préfet de faire des règlements municipaux aux lieu et place du maire (art. 99). 303. Trois règles principales applicables aux règlements municipaux faits par les préfets en vertu de l'article 99. 304. Précédents historiques et véritables origines de l'article 99. 305. Portée juridique de cette importante disposition. 265. La nomination des maires a soulevé une des questions législatives les plus importantes et les plus difficiles du droit administratif. Sa gravité est manifeste, puisqu'il s'agissait de décider comment seraient nommés les administrateurs des 36,170 communes de France. Le principe électif était, sur ce point, en lutte avec le principe contraire de la nomination directe par le pouvoir exécutif; et la difficulté réelle du problème, au point de vue exclusivement administratif, tient à la nature complexe des attributions administratives dévolues au maire par notre législation, non seulement par nos lois actuelles et celles de l'an VIII, mais aussi par celles de 1789. Le maire est à la fois, d'une part, magistrat municipal et chef de l'association communale, ce qui justifie l'élection du maire, et, d'autre part, le représentant et l'agent du gouvernement, ce qui 308 DOUZE SYSTÈMES RELATIFS autorisait le pouvoir exécutif à revendiquer le droit de le choisir. Aussi comprend-on sans peine : que la législation ait souvent varié jusqu'à ce jour; que l'application du suffrage universel en cette matière ait augmenté la difficulté au lieu de la simplifier; qu'elle se soit accrue du contre-coup des révolutions politiques, qui ne pouvaient rester sans influence sur une question de cette nature; que des esprits sages aient cherché à combiner les deux idées en lutte; et qu'enfin on puisse compter jusqu'à douze systèmes, qui tous se sont produits dans les discussions des assemblées législatives, et dont la plupart ont été à leur heure sanctionnés par la loi. 266. Nous allons présenter le tableau résumé de chacun des douze systèmes proposés ou appliqués relativement à la nomination des maires. 1° Nomination directe par le pouvoir exécutif, sans obligation légale de choisir le maire dans le conseil municipal (Loi du 28 pluviôse de l'an VIII, art. 18 et 20, en vigueur jusqu'en 1831; Constitution du 14 janvier 1852, art. 57; Loi du 5 mai 1855, art. 2; Loi du 20 janvier 1874). Un commentaire spécial et d'une grande énergie avait été donné de cette loi du 20 janvier 1874 dans une circulaire adressée aux préfets le 23 janvier 1874 pour son exécution (Bulletin officiel du ministère de l'intérieur, 1874, p. 32). 2o Nomination par le pouvoir exécutif, avec obligation de choisir le maire dans le sein du conseil municipal (L. 20 mars 1831, art. 3, s'appliquant à des conseils municipaux issus du suffrage restreint; Loi du 22 juillet 1870, art. 1er, s'appliquant à des conseils municipaux issus du suffrage universel et exigeant qu'avant la nomination du maire il fût pourvu à toutes les vacances existant dans le conseil municipal). En outre et en fait, pendant une portion de la période d'application du système précédent, de 1863 à 1870, les statistiques officielles constatent que les maires et adjoints étaient membres des conseils municipaux, sauf 692 sur 36,468 maires, et 578 sur 38,266 adjoints). 3 Nomination par le pouvoir exécutif, sur une liste de présentation de candidats dressée par le conseil municipal (Édit de |