69. Composition de l'administration centrale de chaque ministère.

70. Diverses attributions administratives des ministres.

71. Du contre-seing.

72. Des attributions d'administration proprement dites et des actes des mi

nistres.

73. De leur droit de contrôle sur les arrêtés réglementaires des préfets.

67. Les ministres remplissent trois rôles différents : 4° ils participent à l'action du gouvernement; 2o ils administrent; et 3° ils jugent.

Les fonctions politiques et gouvernementales des ministres relèvent plus particulièrement du droit constitutionnel; elles sont expliquées ci-dessus, dans l'étude générale que nous avons faite du principe de la séparation des pouvoirs [noa 17, 29 à 31, 51].

Comme administrateurs et comme juges, les ministres appartiennent au droit administratif.

Leurs attributions contentieuses donnent lieu à de sérieuses controverses, qui trouveront leur place naturelle dans le chapitre II, consacré aux juridictions administratives [n°* 427 à 437].

Leurs attributions d'administration active font seules l'objet du présent paragraphe. Les ministres, considérés comme administrateurs, sont les chefs des grandes divisions de l'administration publique qui portent le nom de départements ministériels. Placés au second degré de la hiérarchie, immédiatement après le chef de l'État, les ministres étendent comme lui leur action administrative sur le pays tout entier; mais, tandis que le premier degré de la hiérarchie embrasse tous les services publics, le second est limité à ceux qui composent chaque département ministériel.

68. La répartition des diverses branches de l'administration publique en départements ministériels, dans toutes les Constitutions monarchiques excepté celle de 1791, a toujours été placée dans les attributions du pouvoir exécutif; mais la loi organique des ministères des 27 avril-25 mai 1794, qui n'établissait que six ministères, et les Constitutions républicaines de l'an III et de 1848, réservaient le droit de faire cette répartition au pouvoir législatif; celui-ci a d'ailleurs toujours été appelé, même aux autres époques, à voter les crédits nécessaires aux remaniements de départements minis

DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS.

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tériels intéressant le budget. Dans le silence de la législation en vigueur, ce droit, sauf la ratification budgétaire, appartient au pouvoir exécutif.

Depuis 1794, le nombre et la composition des départements ministériels a beaucoup varié suivant les circonstances et les régimes politiques. Il existe actuellement dix ministères: Ministère des Affaires étrangères, de la Justice (avec la présidence du conseil d'État et du tribunal des conflits), - de l'Intérieur et des Cultes, - des Finances, de la Guerre, de la Marine et des Colonies, des Travaux de l'Instruction publique et des Beaux-arts, publics, -de l'Agriculture et du Commerce, des Postes et des

Télégraphes.

Tous les ministres sont nommés par décrets individuels (L. C. 25 février 1875, art. 3 24). En conséquence de l'article 6 de la même loi constitutionnelle du 25 février 1875, un décret spécial confère à l'un des ministres le titre et les fonctions de président du conseil des ministres. Ils peuvent, en droit, être conférés à n'importe quel titulaire de l'un des départements ministériels, et on les a vus tour à tour portés par des ministres de la Justice, de l'Intérieur, des Affaires étrangères; mais, en fait, la présidence du conseil a plus souvent appartenu aux ministres des Affaires étrangères. La mission constitutionnelle du président du conseil des ministres reste distincte, dans tous les cas, de ses fonctions administratives en tant que titulaire d'un département ministériel.

69. Les ministres sont aidés dans l'exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires qui, si haut placés que soient quelques-uns d'entre eux, n'ont aucun pouvoir propre de décision; ils forment, dans chaque ministère, des directions, des divisions, des sections, des bureaux, entre lesquels sont réparties les affaires. Aux termes de l'article 7 de la loi du 23 juillet 1843, cette organisation intérieure, qui était antérieurement réglée par décisions ministérielles, ne peut plus l'être que par un acte du chef de l'État. En outre, les branches principales des services publics sont confiées à des agents spéciaux organisés hiérarchiquement et formant des administrations particulières qui dépendent des divers ministères, comme chacune des régies du ministère des finances. Enfin, il existe près de chaque ministère un ou plusieurs conseils administratifs ou comités administratifs destinés à éclairer le ministre et à préparer quelques-uns de ses actes.

C'est la réunion de tous ces auxiliaires de chaque ministre qui

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ATTRIBUTIONS ADMINISTRATIVES DES MINISTRES.

constitue, dans chaque département ministériel, l'administration centrale, ainsi nommée parce que c'est d'elle, dominée par le chef de l'État, que part la direction administrative des intérêts généraux dans tout le pays.

Près des ministres, qui sont aussi appelés ministres secrétaires d'État, peuvent se trouver des sous-secrétaires d'État pris comme eux dans le Sénat ou la Chambre des députés (L. organique du 30 novembre 1875, art. 8 [no 562]), participant à leur rôle politique, nommés également par décrets, et dont la présence dans un département ministériel ne doit pas faire échec au principe de l'unité d'action. Il peut y avoir aussi des secrétaires généraux choisis en dehors du parlement et parmi les hommes spéciaux. Les uns et les autres, en vertu du double principe de la responsabilité du ministre et de l'unité d'action (avec lesquels se concilient les dispositions du décret du 29 décembre 1879 fixant les attributions du sous-secrétaire d'État au ministère des finances), demeurent des auxiliaires du ministre et des agents d'exécution, sans pouvoir propre ou n'agissant qu'en vertu de sa délégation.

70. Les ministres ont deux sortes d'attributions comme administrateurs des attributions spéciales propres à chaque département ministériel, et des attributions générales communes à chacun d'eux; les premières, variant d'un ministère à l'autre, sont indiquées par la dénomination même de chaque ministère et rentrent dans sa spécialité; les dernières, présentant un caractère général, sont le contre-seing, l'administration et le contrôle.

71. Le contre-seing des actes du pouvoir exécutif par les ministres était obligatoire sous les Chartes et Constitutions, de 1791 jusqu'en 1852; l'usage s'en était également conservé depuis, malgré le silence de la Constitution du 14 janvier 4852; cet usage était même confirmé, bien avant les réformes constitutionnelles ultérieures, par le décret-loi du 22 janvier 1852. Le contre-seing n'a donc jamais cessé d'exister. La loi constitutionnelle du 25 février 4875 relative à l'organisation des pouvoirs publics (art. 3), consacre cette règle. Le contre-seing ministériel est une conséquence nécessaire de la responsabilité ministérielle; en outre il a une double utilité il certifie la signature du chef de l'État, et il constate que l'acte est conforme aux règles de la branche d'administration confiée à ce ministre.

ATTRIBUTIONS ADMINISTRATIVES DES MINISTRES.

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72. L'article 54 de la Constitution du 22 frimaire an VIII disposait que « les ministres procurent l'exécution des lois et des règle>> ments d'administration publique ». Cette définition des attributions administratives des ministres est encore vraie, à condition de la compléter par ces mots : « et de tous autres actes du pouvoir » exécutif ». Chaque ministre, dans son département, est le délégué immédiat et exclusif du chef de l'État, au-dessous duquel il forme le second degré hiérarchique de l'administration active; sa sphère d'activité embrasse également tout le pays, avec cette différence, déjà signalée, qu'elle est restreinte aux services publics composant son département ministériel.

Les ministres accomplissent cette mission au moyen de la correspondance directe avec les fonctionnaires subordonnés; et leurs principaux actes, dans leurs relations avec eux, reçoivent le nom d'ordres, d'instructions circulaires ou individuelles, et de décisions. Ces trois sortes d'actes ministériels ne lient que les divers agents de l'administration; ils n'ont qu'une autorité doctrinale à l'encontre des administrés; ceux-ci, par suite, ne peuvent jamais. exercer de recours gracieux ou contentieux, selon la distinction déjà indiquée [no 66] entre l'intérêt froissé et le droit violé, que lorsque la mesure prescrite leur est appliquée.

Par des décisions qui reçoivent plus particulièrement le nom d'arrêtés ministériels, le ministre exerce directement son action sur les administrés; il en est de même lorsqu'il statue sur l'appel que les citoyens ont toujours le droit de former devant lui contre les actes de ses inférieurs immédiats; il faut remarquer que le ministre connaît des actes de ses subordonnés comme administrateur et non comme juge. L'article 6 du décret du 25 mars 1852 et l'article 7 du décret du 13 avril 1864 sur la décentralisation administrative [reproduits no 122] n'ont fait que maintenir cette règle générale que doit respecter toute décentralisation administrative bien entendue; mais de même que du préfet on peut appeler au ministre, du ministre on peut appeler au pouvoir exécutif.

Enfin, les ministres, comme représentants légaux de l'État, passent des traités au nom de l'État avec les particuliers pour assurer les divers services compris dans leurs départements.

C'est encore en cette qualité que chaque ministre est l'ordonnateur supérieur des dépenses qui regardent ces mêmes services nos 454 et 4063]. C'est aussi à ce titre que chaque ministre plaide au nom de l'État devant le conseil d'État, dans les affaires contentieuses relatives aux services de son département.

T. I.

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DROIT DE CONTRÔLE DES MINISTRES.

73. Le droit de contrôle des ministres s'exerce principalement sur les arrêtés réglementaires des préfets [no 440]. Ce n'est pas là une autorité d'action, et le mot de contrôle est exact, car le pouvoir du ministre est borné dans ce cas à la faculté d'opposition, sans comprendre le droit de modifier. Le pouvoir exécutif réglemente pour tout l'État, le préfet pour son département, le maire pour sa commune: il n'y a pas de place pour l'autorité réglementaire du ministre; et ce droit de contrôle suffit pour lui permettre de veiller à la conciliation de l'ordre local avec l'ordre général; de même le contre-seing et la responsabilité ministérielle suffisent à assurer la participation des ministres aux règlements émanés du chef de l'État.

La loi sur la police des chemins de fer présente, suivant nous [nos 942 ct 943], une application remarquable, bien que contestée, de cette règle qui refuse aux ministres l'exercice direct de l'autorité réglementaire.

74. Définition, rôle et attributions générales du conseil d'État.

75. Ses origines dans l'ancien conseil du roi et le conseil d'État de l'an VIII. 76. Son histoire de 1814 à 1872; comparaison avec l'institution actuelle.

77. Sa composition en vertu des lois des 24 mai 1872, 25 février 1875, et 13 juillet 1879.

78. Conditions d'âge et incompatibilités.

79. Président, vice-président, et présidents de section.

80. Nomination et situation des auditeurs au conseil d'État.

81. Concours pour l'auditorat de 2e classe.

82. Organisation du conseil d'État en sections, assemblée générale, et assem

blée du contentieux.

83. Des sections; leur division et leurs attributions.

84. Parallèle entre la section du contentieux et les quatre sections administratives.

85. De l'assemblée générale; son organisation; ses attributions: article 7 da règlement du 2 août 1879.

86. Dispositions générales communes à l'ensemble du conseil d'État.

87. Divers comptes généraux des travaux du conseil d'État publiés depuis 1800. 88. Statistiques des travaux des sections administratives.

88 bis. Statistiques des travaux de l'assemblée générale du conseil d'État.

74. Le conseil d'Etat présente toujours l'application la plus élevée du principe, qui, à chaque degré de la hiérarchie, place k délibération confiée à des conseils administratifs à côté de l'action administrative, remise à des agents uniques. C'est surtout à ce titre