122 SECRÉTAIRES GÉNÉRAUX DE PRÉFECTURE. vertu du principe général que « les honneurs ne se déléguent pas (C. d'Ét. 14 avril 1859) ». 425. Les attributions du secrétaire général de préfecture sont de diverses natures. « Un secrétaire général de préfecture aura la garde des papiers » et signera les expéditions, » porte l'article 7 de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII. Cette disposition est aujourd'hui complétée, au point de vue des attributions du secrétaire général, par l'ordonnance du 6 avril 1847 et la loi du 21 juin 1865. Le secrétaire général a, comme les conseillers de préfecture, aptitude à être désigné pour remplacer provisoirement le préfet; il peut, de plus, être chargé par délégation et sous la direction du préfet, avec l'approbation du ministre de l'intérieur, d'une partie de l'administration départementale. La loi de 1865, en plaçant dans toutes les préfectures des secrétaires généraux titulaires, n'a pas changé sous ce rapport la situation, n'a pas créé à leur profit de droit exclusif à la suppléance des préfets. Cependant il semble, en fait, devoir résulter de cette loi que les secrétaires généraux sont les suppléants naturels des préfets, et quelques lois spéciales les désignent à ce titre pour remplir certaines fonctions préfectorales [n° 484]. Le décret du 30 décembre 1862 (art. 3) avait déjé conféré une nouvelle et très-importante attribution aux secrétaires généraux de préfecture, en les chargeant, à titre de commissaires du gouvernement, de remplir les fonctions du ministère public créées par ce décret près des conseils de préfecture lorsqu'ils statuent au contentieux. La loi du 24 juin 1865 a donné à cette innovation considérable la confirmation législative, par son article 5 § 2, ainsi conçu : « Il (le secrétaire général) remplit les fonctions de com>> missaire du gouvernement; il donne ses conclusions dans les >> affaires contentieuses». Il résulte de cette disposition que le secrétaire général n'est que partie jointe dans les affaires contentieuses, et, par suite, sa mission est soumise aux règles qui président aux attributions du ministère public auprès des tribunaux judiciaires dans les affaires civiles; dans les affaires répressives, il a les droits du ministère public dans les affaires correctionnelles. Aussi serait-il logique de combler une lacune de la loi du 24 juillet 1865, en exigeant au moins des secrétaires généraux les conditions d'aptitude exclusivement imposées par cette loi [no 293] aux conseillers de préfecture. CONSEILS DE PRÉFECTURE. & III. CONSEILS DE PRÉFECTURE. 123 126. Conseils de préfecture considérés comme conseils administratifs et non comme tribunaux. 127. Leurs attributions consultatives en matière d'administration; arrêtés du préfet en conseil de préfecture. 128. Les conseils de préfecture procèdent aussi comme conseils administratifs, mais avec un pouvoir propre, lorsqu'ils statuent sur les demandes en autorisation de plaider. 426. Les conseils de préfecture, dont nous ferons connaître plus loin [n° 292 et suiv.] la composition et l'organisation, ne doivent être considérés ici qu'au point de vue de leurs attributions administratives non contentieuses. D'après la loi de leur création, celle du 28 pluviôse de l'an VIII, ces conseils n'étaient, à une exception près, que des tribunaux administratifs; ce n'est que plus tard et successivement, qu'ils ont été investis d'attributions consultatives qui en font aussi des conseils administratifs placés près des préfets, comme le conseil d'État près du pouvoir exécutif et des ministres. 127. Le préfet peut prendre l'avis du conseil de préfecture sur toutes les questions intéressant l'administration départementale; cette faculté devient une obligation lorsque la loi porte que le préfet statuera en conseil de préfecture. Dans cette hypothèse, le préfet, tout en restant libre de s'écarter de l'avis de son conseil, est tenu, sous peine de commettre un excès de pouvoir, de le demander, et l'arrêté préfectoral doit en contenir la mention. Les cas dans lesquels les lois prescrivent au préfet de consulter les conseils de préfecture sont très- nombreux; les lois du 24 mai 1836 sur les chemins vicinaux (art. 14 25), du 3 mai 1844 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique (art. 13 32 4), des 48 juillet 1837 (art. 39, 46 et 59) et 5 mai 1853 (art. 7, 23 et 24) sur les attributions des conseils municipaux et l'organisation municipale, le décret législatif du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative (art. 3), etc., etc., en offrent d'importants exemples. Dans quelques cas la loi exige, comme garantie de publicité, que le préfet agisse en conseil de préfecture, sans que celui-ci ait aucun avis à donner. 428. Il faut aussi placer, parmi les fonctions administratives des conseils de préfecture, les autorisations de plaider aux villes, 124 CONSEILS GÉNÉRAUX DE DÉPARTEMENT. » bourgs et villages (Loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4 2 6) » et aux établissements publics, avec cette différence qu'en cette matière le conseil n'exerce pas seulement un simple droit d'avis, mais un droit de décision qui lui est propre [voir no 171]. Cette importante attribution du conseil de préfecture, agissant non comme tribunal jugeant au contentieux, mais comme conseil administratif exceptionnellement investi, en ce cas, du droit improprement dit de tutelle administrative, sera l'objet d'une étude particulière dans les parties de l'ouvrage consacrées aux actions communales, à celles des établissements publics communaux et autres, et des établissements religieux qui se rattachent à l'organisation même des cultes reconnus par l'État, et forment, à ce titre, des établissements publics [n°3 1474 à 1476, 1499, 4535 et 1336]. 129. Définition des conseils généraux; loi du 10 août 1871; et division du paragraphe en trois parties. 129. Tandis que le conseil de préfecture a pour mission d'assister le préfet dans ses fonctions d'agent et représentant de l'autorité centrale, et n'a, comme conseil administratif, sauf dans un cas, qu'un pouvoir consultatif, le conseil général, au contraire, est un conseil administratif chargé principalement de délibérer sur les intérêts du département; si le préfet représente le département dans la sphère de l'action, le conseil général est le représentant du département dans la sphère de la délibération, et, à ce titre, il possède l'initiative et la solution, sous la réserve du droit de contrôle du gouvernement; le préfet, dans le domaine des intérêts départementaux, n'est que l'exécuteur de ses décisions et de celles de la commission départementale [n° 403 et 144]. La législation relative aux conseils généraux se trouve actuellement dans la loi du 10 août 1874, dont l'article 92 abroge toutes les dispositions des lois antérieures relatives aux conseils généraux, les titres premier et second de la loi du 22 juin 1833, le >> titre premier de la loi du 10 mai 1838, la loi du 18 juillet 1866, » et généralement toutes les dispositions de lois ou de règlements >> contraires à la présente loi »>. L'étude que nous avons à faire des conseils généraux se divise naturellement en deux parties principales, heureusement rapprochées dans la loi du 10 août 1874, l'une relative à l'organisation des COMPOSITION DES CONSEILS GÉNÉRAUX. 125 conseils généraux [n° 430 à 137]; et l'autre à leurs attributions [no 138 à 157]. En raison de l'étendue des développements que ces sujets comportent, nous en traiterons successivement, el ferons connaître ensuite les règles relatives à la sanction des prescriptions de la loi [no 158, 159 et 160]. Ce paragraphe se trouvera de la sorte divisé en trois parties. A. Composition et organisation des conseils généraux. 130. Composition des conseils généraux. 131. Exception dans le département de la Seine. 132. Conditions d'éligibilité; incompatibilités. 133. Contentieux des élections des conseils généraux : loi du 31 juillet 1875 et projets de modifications. 134. Loi du 7 juin 1873; démission déclarée par le conseil d'État. 135. Démissions déclarées par le conseil général; option au cas de double élection. 136. Sessions ordinaires et extraordinaires des conseils généraux. 137. Du bureau et des séances des conseils généraux. 130. Formés par la nomination directe du chef de l'État en vertu de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, sous le Consulat, sous l'Empire et sous la Restauration, les conseils généraux ne sont devenus des assemblées électives que depuis la loi du 22 juin 1833. Ils sont nommés, depuis 1848, par le suffrage universel; les élections aux conseils généraux ont lieu sur les listes électorales municipales (L. 10 août 1874, art. 5). La loi du 10 août 1871 a conservé (art. 4) la règle écrite dans les lois antérieures aux termes de laquelle l'élection au conseil général a lieu par canton, chaque canton élisant un membre du conseil quelle que soit sa population. En 1880 une proposition de loi d'initiative parlementaire, soumise à la Chambre des députés, avait proposé d'attribuer conseiller général aux cantons de moins de 15,000 habitants, 2 à ceux de 15,000 à 35,000 habitants, 3 à ceux de 35,000 à 60,000 habitants, et 4 à ceux de 60,000 habitants et au-dessus; le scrutin de liste eût été substitué dans ces trois derniers cas au scrutin individuel et les conseils généraux auraient compté 680 conseillers en plus, augmentant surtout la représentation des cantons urbains. Cette proposition était fondée sur le défaut de proportion entre la population des départements et le nombre de leurs cantons, et la différence considérable 126 COMPOSITION DES CONSEILS GÉNÉRAUX. qui existe entre la population des divers cantons du même département. Mais, d'une part, il importe peu qu'un département ait plus ou moins de conseillers généraux qu'un autre, et, d'autre part, le défaut de proportion entre les divers cantons d'un même département pourrait trouver un remède suffisant dans la séparation des cantons les plus considérables, sans atteinte au principe des lois de l'an VIII, de 1833 et de 1871. Toutefois, pour tenir compte de ce qu'il y a de spécieux dans la seconde objection, et donner aux cantons urbains une représentation plus proportionnée au chiffre de leur population, la Chambre des députés, tout en écartant la proposition primitive, a voté dans sa séance du 24 mai 1880 une proposition de loi' ayant pour objet d'attribuer un conseiller général de plus aux cantons dont la population dépasse 20,000 habitants. Le Sénat en est actuellement saisi, et nous ne pouvons savoir au moment où s'impriment ces lignes s'il lui donnera son adhésion. Les membres du conseil général sont élus pour six ans; le conseil est renouvelable par moitié tous les trois ans. Il est divisé à cet effet en deux séries, formées par le conseil lui-même dans la session qui a suivi l'élection primitive; les cantons de chaque arrondissement sont répartis, dans une proportion égale, dans chacune des séries; et le conseil procède ensuite à un tirage au sort des séries, pour régler entre elles l'ordre du renouvellement (L. 10 août 1871, art. 21). Si, dans l'intervalle des renouvellements triennaux, il y a lieu de pourvoir à des vacances accidentelles survenues par option (art. 17), décès, démission volontaire (art. 20) ou déclarée (art. 19), perte des droits civils ou politiques, les électeurs doivent être convoqués dans le délai de trois mois, à partir du jour où la vacance est constatée. Toutefois, si le renouvellement légal de la série à laquelle appartient le siége vacant doit avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du conseil général, l'élection partielle se fera à la même époque. La commission départementale est chargée de 1 « Art. 1. Chaque canton nomme un conseiller général. Les cantons d'une population de 20,000 habitants et au delà en nomment deux. Art. 2. Les élections au conseil général se feront au scrutin de liste dans chaque canton ayant droit à plus d'un conseiller. - Art. 3. Il sera procédé aux élections complémen taires, en exécution de la présente loi, au prochain renouvellement des conseils généraux. Art. 4. La durée du mandat des nouveaux conseillers généraux sera la même que celle attribuée par la loi du 10 août 1871 au mandat du conseiller général actuel du canton dans lequel ils seront élus. » |