ET DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE.

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nouvel organe, la commission départementale, et l'on modifie la répartition du pouvoir entre quelques-uns de ceux créés au commencement du siècle.

97.2 règle. On décentralise en enlevant à l'administration centrale la solution du plus grand nombre des affaires locales, mais en conservant au pouvoir exécutif, ou même au pouvoir législatif, la solution de certaines affaires locales, en raison de leur importance et comme se liant plus étroitement aux intérêts de l'État. C'est l'application de l'idée reproduite dans le préambule du décret-loi du 25 mars 1852 en ces termes : « Considérant qu'on » peut gouverner de loin, mais qu'on n'admnistre bien que de » près; qu'en conséquence, autant il importe de centraliser l'action » gouvernementale de l'État, autant il est nécessaire de décentra»liser l'action purement administrative, etc. » En un mot, on enlève, en principe, à l'administration centrale la solution des affaires locales, mais cependant on lui laisse, à titre d'exception, la solution des plus graves.

On a donné d'abord (décrets de 1852 et 1861) la solution des affaires décentralisées aux préfets, et elle est restée entre leurs mains pour un nombre considérable d'affaires. Cette mesure de déconcentration, plus encore que de décentralisation, a l'avantage d'abréger les délais et les formalités, en rapprochant l'autorité compétente des populations; elle eût été pleine d'inconvénients et de dangers sans le principe maintenu par la règle 5; elle laissait aussi des progrès à réaliser par les 6o, 7° et 9o règles.

3e règle. - Pour quelques affaires peu nombreuses et d'un intérêt secondaire, plutôt pour des formalités à remplir que pour des solutions à rendre, on a décentralisé par voie d'augmentation des attributions des sous-préfets (Décret du 13 avril 1861, art. 6 [n° 177]), fonctionnaires encore plus rapprochés des populations que les préfets.

4 règle. - Toute une classe d'affaires est, en raison de sa nature, exceptée des mesures de décentralisation : ce sont les affaires religieuses [no 4149]. Il en doit être ainsi dans l'intérêt des familles, dans l'intérêt politique et dans l'intérêt économique de l'Etat contraires à l'extension de la propriété de mainmorte, et peut-être aussi dans l'intérêt bien entendu de la religion elle-même. Des exceptions très-restreintes ont été seules apportées à ce principe par les décrets du 43 avril 1864 et du 15 février 1862

T. I.

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CENTRALISATION

98.5 règle. On applique à toutes les affaires décentralisées le principe fondamental du droit des parties lésées de recourir à l'autorité administrative supérieure et du droit de celle-ci de réformer ou d'annuler d'office; de sorte que l'administration centrale, en perdant le droit de décision directe, a conservé sur les actes de ses délégués le droit de contrôle qui représente le maintien de la centralisation administrative dans ce qu'elle a de réellement protecteur pour les populations et d'indispensable aux intérêts généraux du pays (D. 1852, art. 6; D. 1864, art. 7 [no 122]), sans parler de la puissante garantie qu'offre aux citoyens le recours toujours ouvert au conseil d'État pour excès de pouvoir et pour incompétence [no 252].

99.6 et 7e règles.- Ce n'était pas assez, pour opérer une décentralisation effective, de rapprocher des populations, avec le droit de recours et de contrôle hiérarchique, l'autorité chargée d'autoriser l'exécution des délibérations des conseils électifs et d'exercer ainsi ce qu'on a appelé à tort la tutelle administrative des départements et des communes. Cette expression est très-impropre, car, d'après le droit civil, le tuteur gère seul et directement les affaires du mineur sans le consulter, tandis que, d'une part, même d'après la loi de l'an VIII, il fallait la délibération des conseils, bien que l'administration supérieure pût passer outre, et, d'autre part, que, d'après les lois de 1837 et de 1838, les départements et les communes, représentés par leurs conseils électifs, avaient déjà la plénitude de l'initiative, l'autorité supérieure n'ayant que le droit d'empêcher sans avoir celui de réaliser. Il pouvait convenir de diminuer, et même, dans quelques cas, de supprimer cette soi-disant tutelle, c'est-à-dire la nécessité de l'autorisation; avant les décrets de déconcentration, elle devait émaner généralement de l'administration centrale (pouvoir exécutif, conseil d'État, ministre, et parfois même du pouvoir législatif), et, depuis ces décrets, elle émanait le plus souvent des préfets. Cette substitution du préfet au pouvoir central était bien un moyen d'accélérer la marche des affaires, mais elle n'affranchissait dans aucun cas les conseils électifs de l'autorisation nécessaire pour l'exécution de leurs délibérations. Il fallait pour cela augmenter les attributions de ces conseils; déjà libres de ne pas faire, on pouvait les rendre libres pour faire c'était le pas le plus considérable à réaliser dans la voie de la décentralisation administrative.

C'est (6 règle), en ce qui concerne les départements, l'œuvre

ET DÉCENTRALISATION.

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largement commencée par la loi du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux, continuée et complétée par la loi du 10 août 1871, qui a remplacé la précédente et supprimé, sauf certains cas, la mesure, dite de tutelle administrative, pour la réalisation des actes de la vie civile des départements.

C'est (7e règle), en ce qui concerne les communes, l'œuvre bien plus délicate et plus redoutable, prudemment ébauchée par la loi du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux.

En outre ces lois, dans quelques-unes de celles de leurs dispositions qui maintiennent la nécessité de l'autorisation, continuent le procédé de décentralisation ou de déconcentration des décrets de 1852 et 1861, en confiant le droit d'autoriser dans les cas où elles l'ont maintenu, surtout celle de 1867, à des autorités plus rapprochées des populations que l'autorité centrale.

8e règle.

100. De même que les décrets de 4852 et de 1864 avaient stipulé (5° règle ci-dessus) le maintien du droit de contrôle et de réformation de l'administration centrale relativement aux attributions nouvelles des préfets, de même les lois du 48 juillet 1866 et du 40 août 1874 ont réservé le droit de contrôle du pouvoir exécutif sur toutes les délibérations des conseils généraux. C'est ainsi que la loi du 10 août 1871, en supprimant en principe, et sauf encore dans trois cas, la nécessité de l'autorisation administrative relativement aux délibérations des conseils généraux, a réservé au gouvernement, pour leurs délibérations non définitives le droit de suspension (art. 49 [n° 146]), et pour leurs délibérations définitives le droit d'annulation en raison de l'excès de pouvoir, de la violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique (art. 47 [no 145]). Ces réserves écrites dans les lois de décentralisation sont le maintien de la centralisation administrative et de l'unité dans ce qu'elles ont d'essentiel.

404.9° règle. L'augmentation de pouvoir des conseils électifs, et la suppression, atténuée comme il vient d'être dit, de l'autorisation pour les affaires départementales, ont été complétées par la création de la commission départementale, élue par chaque conseil général dans son sein, chargée de représenter le conseil général dans l'intervalle des sessions, et faisant ainsi de lui un corps permanent. C'est là l'œuvre capitale et vraiment nouvelle de la loi du 10 août 1874 ; c'est aussi le plus grand pas qui ait été fait depuis la loi du 28 pluviôse de l'an VIII dans la voie de la décen

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CENTRALISATION ET DÉCENTRALISATION.

tralisation administrative. Malgré de vives discussions, la défiance et l'opposition du gouvernement, et le vote contraire du ministre de l'intérieur, la commission départementale, née de l'initiative parlementaire, a été créée par la majorité de l'Assemblée nationale en 1874, jalouse sans doute, à sa première heure, de donner un démenti à cette parole de A. de Tocqueville : « La plupart de » ceux mêmes qui, en France, parlent contre la centralisation » ne veulent point, au fond, la détruire les uns, parce qu'ils >> tiennent le pouvoir; les autres, parce qu'ils comptent le pos» séder ».

102. C'est par ces divers procédés, c'est par l'ensemble de ces règles multiples que les pouvoirs publics en France ont cherché successivement, de nos jours, à résoudre ce grave problème du maintien de la centralisation nécessaire, c'est-à-dire de l'unité administrative, œuvre voulue par l'ancienne monarchie, rendue possible par l'Assemblée constituante et réalisée par le Consulat, avec la suppression de ses excès. On a dû chercher, d'une part, à laisser à l'autorité locale et aux conseils électifs l'initiative et la gestion dans l'administration des affaires qui n'intéressent que la localité; et, d'autre part, à réserver à l'autorité supérieure (centrale ou préfectorale) un droit de surveillance et de contrôle qui lui permette de réprimer les excès de pouvoir, de faire respecter les lois et les règlements, d'arrêter les abus qui pourraient léser soit l'intérêt général, soit l'intérêt de la communauté ou de ses membres, et violenter les individus et les minorités en les opprimant.

103. Après avoir placé, en tête de ces prolégomènes sur l'administration départementale, la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, il convient de les terminer par le texte même des trois premiers articles de la loi du 10 août 1874 sur les conseils généraux. Ces trois articles forment son titre Ier, sous la rubrique Dispositions générales; ils posent le principe du nouvel organe, la commission départementale, créé par le législateur de 1871. Ils montrent comment son œuvre se concilie avec celle du législateur de l'an VIII. Le préfet subsiste à côté du conseil général et de la commission départementale; à eux la décision, à lui l'instruction et l'exécution; de sorte qu'il n'y a point là un retour aux administrations collectives de 1790 el de l'an III, qui réunissaient l'action, la délibération et la juridiction.

PRÉFETS.

101 Il y a dans chaque département un conseil général (L. 10 août 1871, art. 1or). Le conseil général élit dans son sein une commission départementale (art. 2). Le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département. Il est en outre chargé de l'instruction préalable des affaires qui intéressent le département, ainsi que de l'exécution des décisions du conseil général et de la commission départementale, conformément aux dispositions de la présente loi (art. 3).

Ier. PRÉFETS.

104. Nomination, remplacement, classement et costume des préfets.

105. Exceptions aux règles de l'organisation préfectorale dans le département de la Seine; préfet de la Seine et préfet de police. Autres exceptions.

106. Caractères légaux du préfet.

107. Du préfet agent du gouvernement.

108. Du préfet représentant du gouvernement et de l'administration centrale, administrateur jure proprio du département.

109. Arrêtés préfectoraux spéciaux.

110. Arrêtés préfectoraux réglementaires.

111. Du préfet représentant des intérêts départementaux, au point de vue de l'instruction préalable des affaires départementales et de l'exécution des décisions du conseil général et de la commission départementale.

112. Du préfet considéré comme juge; renvoi.

113. Décret législatif du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative et décret réglementaire du 13 avril 1861, toujours en vigueur dans leur ensemble, malgré certaines abrogations implicites et partielles.

114. Différence de nature légale entre ces deux décrets.

115. Articles 1 des deux décrets et tableau A; affaires départementales et communales.

116. Articles 2 et tableau B; police agricole, industrielle et sanitaire.

117. Articles 3 et tableau C; affaires commerciales et financières.

118. Articles 4 du décret de 1852 et 2 du décret de 1861, tableau D; affaires relatives aux cours d'eau et aux travaux publics.

119. Article 4 du décret de 1861 et décret du 15 février 1862; matières relatives à l'administration et à la police des cultes; affaires connexes et mixtes. 120. Article 5 de chaque décret; extension du droit de nomination des préfels à divers emplois.

121. Article 6 du décret de 1861 relatif à l'extension de la décentralisation administrative au profit des sous-préfets; renvoi.

122. Articles 6 du décret de 1852 et 7 du décret de 1861; maintien du droit de contrôle et de réformation de l'administration supérieure sur toutes les affaires décentralisées par les deux décrets.

123. Abrogation de l'article 7 du décret du 25 mars 1852, qui exceptait de ses dispositions l'administration du département de la Seine.

404 Le préfet est l'administrateur du département. Créé par la loi du 28 pluviose de l'an VIII [n" 94], il a reçu d'elle, par cette disposition capitale de l'article 3 « Le préfet sera seul chargé de